GARANZIA GIOVANI /
Irish Youth Guarantee: una strategia d'attivazione costruita su un sistema consolidato
Il caso irlandese mette in evidenza elementi portanti in mancanza dei quali la Garanzia Giovani in Italia sembra vacillare. Un esempio da seguire?
06 marzo 2015

Difficilmente le giovani generazioni irlandesi dimenticheranno gli anni della crisi finanziaria. Le costose ricapitalizzazioni delle banche insolventi portarono nel 2010 all'intervento del Fondo monetario internazionale e delle istituzioni europee, che concessero un totale di 67.5 miliardi di euro, accompagnato da una serie di misure di austerità per evitare un'ulteriore deriva del bilancio pubblico. Nonostante sia stata il primo Paese ad uscire dal piano di aiuti internazionali, la “tigre celtica” è rimasta segnata da cicatrici profonde. Se il Pil ha ripreso a crescere a livelli superiori alla media dell'Eurozona, lo stesso Primo ministro Enda Kenny ha recentemente parlato di una ripresa “fragile”. Ciò non stupisce se si guarda all'altra faccia della medaglia, ovvero il debito pubblico balzato dal 25% del Pil nel 2007 al 125% del 2013, e l'impennata della disoccupazione, passata da uno scarso 5% pre-crisi a livelli paragonabili a quello italiano (fra 12 e 13%), con un picco del 15% a inizio 2012.

Lo stesso è valso per la disoccupazione giovanile: se prima della crisi questa era attorno al 9%, nel 2012 ha raggiunto il 33%, per poi attestarsi poco sotto al 30% (in valore assoluto, circa 60.000 giovani). Insomma ben più di quanto bastava per far suonare il campanello d'allarme e porre l'Irlanda fra i Paesi destinatari dei fondi per la Youth Employment Initiative (YEI) europea nel 2013 (fondi indirizzati alle regioni in cui la disoccupazione giovanile superava il 25%) e fra gli osservati speciali per l'implementazione della Youth Guarantee, assieme all'Italia. Al contrario di quel che avviene nel nostro Paese, però, la Youth Guarantee irlandese va a innestarsi su un sistema di politiche attive già consolidato. In Irlanda non si tratta di un'innovazione strutturale, come può dirsi della Garanzia Giovani in Italia, ma di un complemento per istituti già esistenti nel welfare irlandese. Due i pilastri fondamentali a cui si appoggia: servizi pubblici per l'impiego responsabili al contempo di sussidi e servizi per l'inserimento lavorativo, e un ampio sistema di partnership pubblico-privato coordinato dal centro.

Andiamo ora a vedere come l'Irlanda ha deciso di sviluppare la Youth Guarantee a partire da queste fondamenta. Il caso irlandese mette in evidenza gli elementi portanti in mancanza dei quali la Garanzia Giovani in Italia sembra vacillare.
 

Il piano di implementazione per la Youth Guarantee in Irlanda

Lanciato nel gennaio 2014, il piano per l'implementazione della Garanzia Giovani irlandese è il risultato di una dettagliata analisi della situazione occupazionale dei giovani Neet (il 18% della fascia di età 15-24 al lancio del programma), e di una ricalibratura di istituti già esistenti sul target degli under-25 [1]. Il governo irlandese ha fatto tesoro sia della consulenza dell'OCSE, che ha indicato alcune possibili vie per sviluppare il programma in due fasi, che dell'esperienza di Ballymun, area a forte disagio occupazionale a nord di Dublino scelta nel 2013 come sede di uno dei 18 progetti pilota per la Garanzia Giovani. Nel 2014 il governo irlandese ha impegnato circa 528 milioni di euro per la Youth Guarantee, comprensivi di circa 70 milioni cofinanziati dal Fondo Sociale Europeo (FSE) e altrettanto dai fondi YEI.

Il piano irlandese è indirizzato a due categorie di giovani considerati “a rischio”. La prima è quella dei giovanissimi under-18 che abbandonano precocemente l'istruzione, ai quali, tramite il già esistente programma Youthreach, viene offerta un'opportunità di partecipare in corsi di formazione al di fuori dell'istruzione convenzionale o di reinserimento scolastico. Il tasso di abbandono scolastico in Irlanda è comunque relativamente ridotto (9,7%), e sotto la media europea (12,8%).

La seconda categoria costituisce dunque il target critico della Youth Guarantee irlandese. Si tratta dei giovani fra i 18 e i 24 anni, disoccupati da almeno quattro mesi e registrati presso i centri per l'impiego (che sono i responsabili per l'erogazione di vari schemi di sostegno al reddito, tra cui la Jobseeker's allowance [2]). Questo bacino di destinatari è a sua volta diviso in due sotto-categorie sulla base della distanza dal mercato del lavoro. Il corrispettivo delle nostre “fasce di profilazione” nel caso irlandese è assegnato tramite un indicatore quantitativo calcolato grazie ai dati sulle caratteristiche dei disoccupati registrati ai centri per l'impiego: il cosiddetto PEX score, la probabilità di uscita dalla disoccupazione entro un anno. Per la fascia d'età 18-24, la Youth Guarantee irlandese prevede quindi un'implementazione progressiva: nel 2014 la prima fase si è focalizzata sulla sotto-categoria dei più distanti dal mercato del lavoro (i disoccupati con un PEX score basso), con l'obiettivo di proporre loro un'offerta di lavoro o formazione entro quattro mesi dal colloquio individuale. Nel 2015 si includeranno anche le persone che, nonostante un PEX score medio-alto, sono ancora disoccupate dopo 9 mesi di permanenza nei registri dei centri per l'impiego (quindi sforando di fatto il limite dei 4 mesi per l'offerta di lavoro o formazione suggerito dall'UE).

Una considerazione si rende necessaria rispetto al target di destinatari della Youth Guarantee irlandese. Eccezion fatta per i drop-out scolastici, il governo irlandese ha implicitamente scelto di indirizzare il programma ai (giovani) beneficiari della Jobseeker's allowance. L'iscrizione ai centri per l'impiego in Irlanda è infatti propedeutica all'erogazione del sussidio, per il mantenimento del quale è necessario partecipare a colloqui mensili (o bimestrali per i beneficiari con PEX score medio-alto) e, soprattutto, accettare offerte di lavoro considerate adeguate. Come si spiega nella prossima sezione, le iniziative di cui si compone la Youth Guarantee irlandese non sono altro che i programmi di attivazione al lavoro che accompagnano la Jobseeker's allowance.


Lo scheletro amministrativo e le iniziative

Per capire come funziona la Youth Guarantee in Irlanda bisogna quindi fare un passo indietro all'organizzazione del sistema sussidio/attivazione al lavoro. Lo scheletro amministrativo su cui si sviluppa il sistema irlandese di politiche per il lavoro è composto da un centro molto forte e da una serie di punti di contatto locali a limitata autonomia, impostazione che ben si adatta alle dimensioni ridotte del Paese. Il Department of Social Protection (DSP), il centro del sistema, è stato identificato come ente chiave per il coordinamento della Youth Guarantee. Esso è responsabile dei servizi pubblici per l'impiego, del pagamento dei sussidi ai disoccupati e della loro attivazione al lavoro. Dal 2011 gli “one-stop shop”, gli uffici locali del DSP che svolgono la funzione di punto contatto coi disoccupati, sono i centri Intreo (ad oggi 44, ma l'apertura di altri 16 centri è prevista entro la fine del 2015). I centri Intreo sono i responsabili dell'erogazione del sussidio e del reinserimento lavorativo. I programmi di attivazione sono molteplici, dal 2012 coordinati nell'ambito della strategia nazionale di politiche attive “Pathways to Work”, che si pone l'obiettivo di fare in modo che quanti più posti di lavoro di nuova apertura siano assegnati ai disoccupati nei registri Intreo.

La Youth Guarantee è andata a innestarsi sulla struttura offerta da Pathways to Work, di fatto diventandone la branca dedicata ai giovani. Il modello di presa in carico del disoccupato under-25 è quello previsto da Pathways to Work: i tempi d'attesa sono però accorciati rispetto a quelli standard, e seguono una scala di priorità che dipende dalla distanza del giovane dal mercato del lavoro. La profilazione avviene al momento della registrazione al centro Intreo per la ricezione del sussidio. Il giovane firma un “Patto di impegno reciproco” col centro Intreo, il corrispettivo del nostro “patto di servizio”: questo sancisce il suo impegno ad attivarsi nella ricerca di un lavoro e include l'iscrizione obbligatoria al portale nazionale di incrocio domanda-offerta JobsIreland. I tempi per essere contattati dagli operatori del centro per l'impiego dipendono poi dal PEX-score del beneficiario, ma risultano in ogni caso rapidi rispetto a ciò che avviene in Italia. Un primo colloquio collettivo avviene entro 2 settimane dalla registrazione: in casi con PEX-score medio-basso a questo segue immediatamente (il giorno dopo) un colloquio personale. Da quest'ultimo si contano i 4 mesi indicati dalla strategia europea come tempo limite per offrire un lavoro o un'opportunità formativa ai beneficiari della Garanzia Giovani. Per chi ha un PEX-score alto il colloquio personale è invece previsto solo in caso il giovane risulti ancora disoccupato dopo 4 mesi.

Gli operatori dei centri Intreo sono incaricati di inserire gli iscritti in uno dei vari programmi di attivazione disponibili. Non ci sono iniziative nate ad hoc per la Youth Guarantee, ma piuttosto una ricalibratura di programmi esistenti in modo da dare la priorità ai destinatari più giovani. A seguito gli esempi più significativi:

  • Momentum: offerta gratuita di corsi di formazione ai disoccupati di lunga durata, programma coordinato dal Department of Education and Skills. Nel 2014, i fondi necessari alla copertura di 2000 disoccupati sono stati vincolati all'inserimento di giovani under-25 (contro 1600 coperti prima dell'entrata in vigore della Youth Guarantee). Lo stesso impegno è stato rinnovato per il 2015.
  • JobBridge: programma nazionale per l'offerta di tirocini sussidiati delle durata di 6-9 mesi in aziende private, pubbliche, o nel Terzo Settore. Il beneficiario riceve un aumento di 50€ settimanali sulla Jobseeker's Allowance. Non ci sono al momento posizioni vincolate all'età dei disoccupati.
  • JobsPlus: programma di incentivi per le aziende che assumono disoccupati di lunga durata. L'incentivo è di 7500€ su 2 anni per chi assume disoccupati registrati da 12-24 mesi, e sale a 10.000€ nel caso di disoccupati da più di 24 mesi. Da poco è stata prevista un'agevolazione nell'ambito della Youth Guarantee: nel caso degli under-25 con PEX score medio-basso bastano 4 mesi nel registro dei disoccupati per far scattare l'incentivo all'imprenditore che li assume.
  • Tús: per il 2015, 1000 posti di lavoro di pubblica utilità sono riservati a giovani in situazione di particolare disagio, destinatari del sussidio da più di un anno.
  • Per i giovani disoccupati che vogliono iscriversi in programmi di istruzione avanzata o corsi professionali che portino a qualifiche riconosciute sono previste borse di studio e programmi ad hoc disegnati dal Vocational Education Committee.
  • Pacchetti di supporto finanziario sono previsti anche per chi vuole lanciare la propria start-up.
  • Mobilità intra-UE: oltre al programma europeo Your First EurES Job e all'accordo col governo tedesco per l'offerta on-the-job training in Germania, la Youth Guarantee irlandese prevede dei rimborsi per chi decide di recarsi all'estero per un minimo di 9 mesi per un lavoro o un corso di formazione, vincolati allo studio della lingua straniera.


Il modello di partnership

La Youth Guarantee irlandese si inserisce in un modello di partnership che, nonostante il forte controllo centrale ad opera del Deparment of Social Protection (DSP), lascia ampio margine all'intervento di una pluralità di attori. Innanzitutto, l'implementazione del programma è frutto della collaborazione fra il DSP ed altri Ministeri (fra cui Dept. of Education and Skills, Dept. of Jobs, Enterprise and Innovation e Dept. of Youth Affairs), che completano l'offerta di opportunità per i giovani.

Il piano nazionale coinvolge poi anche una serie di organizzazioni di natura privata, chiamate in causa anche per la valutazione della Youth Guarantee. Fra queste troviamo le organizzazioni di rappresentanza degli imprenditori, il Congresso dei sindacati, il Consiglio nazionale della gioventù, e una serie di altre realtà che comprendono esperti nel campo della gestione delle risorse umane e delle politiche del lavoro in generale (un esempio è il Labour Market Council, organismo di recente istituzione che comprende sia esperti terzi, che rappresentanti delle aziende e dei lavoratori).

Se già a livello nazionale troviamo la volontà di stabilire una collaborazione multi-attore, è a livello locale che la partnership pubblico-privato risulta cruciale. Come notato dalla Commissione europea (2014), il sistema di servizi per l'impiego irlandese si può definire “duale”: se circa il 75% dei servizi di attivazione è erogato dai centri pubblici Intreo, la restante parte è esternalizzata ad attori privati, siano essi aziende o enti del Terzo Settore, selezionati di norma tramite bandi.

Una cura particolare è stata poi dedicata a quello che risulta spesso punto debole delle politiche attive, il coinvolgimento delle imprese. Secondo un sondaggio condotto dalla Camera di Commercio di Dublino nel 2013 tra gli imprenditori, soltanto il 18% di questi era a conoscenza dei centri Intreo. Più della metà degli intervistati lamentava poi l'inadeguatezza dei servizi offerti. A fronte di ciò, nel 2014 il DSP ha aperto una sezione dedicata ai servizi per le imprese (Employer Services Division), e ha in generale inaugurato una strategia pro-attiva di informazione e coinvolgimento degli imprenditori nei vari programmi già attivi. Il piano Pathways to Work 2015 fa un passo in più: viene infatti riservato un account manager dedicato alle imprese che decidono di rivolgersi al DSP per la ricerca di nuovo personale.


Un breve raffronto col caso italiano

La decisione dell'Irlanda è stata quella di innestare la Youth Guarantee sul sistema nazionale di reddito minimo per chi è alla ricerca di un lavoro, basato sull'erogazione della cosiddetta Jobseeker's allowance. Il target scelto non è quindi l'intera platea dei giovani entro l'età limite (come avviene in Italia coi Neet), ma si stringe a chi è beneficiario del sussidio, con priorità a chi è a rischio di restare disoccupato più a lungo. Questa strategia di implementazione non mette certamente la Youth Guarantee irlandese al riparo dalle critiche. Se nel piano Pathways to Work 2015 si sottolineava come il tasso di uscita dai registri dei centri per l'impiego sia aumentato nel corso dell'ultimo anno, a febbraio 2015 la disoccupazione giovanile sembra ancora ben lungi da un'inversione di marcia. Il rischio più sentito, soprattutto dalla sinistra, è quello che la Youth Guarantee costituisca un ulteriore giro di vite alla condizionalità legata alla Jobseeker's allowance piuttosto che un'effettiva opportunità per i giovani (coerentemente con l'impostazione già workfarista del welfare irlandese). In particolare, nonostante una valutazione tutto sommato positiva datata però 2013, ci si chiede se porre l'accento sul programma di tirocini sussidiati JobBridge, non comporti in realtà lo “spiazzamento” di potenziali nuovi posti di lavoro meglio retribuiti ad opera di tirocini gratuiti per le imprese. E' anche un rapporto della Confederazione europea dei sindacati (ETUC, 2014) a sollevare dubbi sulla qualità delle opportunità di lavoro offerte, oltre a rimarcare il fatto innegabile che per alcuni dei potenziali beneficiari della Youth Guarantee il piano irlandese non rispetta il limite dei 4 mesi per l'offerta di lavoro o formativa (chi ha un PEX-score medio-alto viene implicitamente considerato indipendente o quasi nel trovare un'occupazione).

Nonostante questi punti critici, il caso irlandese apre prospettive interessanti per un'efficace strategia di implementazione della Garanzia Giovani. I beneficiari della Youth Guarantee irlandese sono infatti prima di tutto beneficiari del sussidio, con due importanti conseguenze. Primo, questo garantisce loro una base minima di sostentamento economico durante la ricerca del lavoro. Secondo, proprio per l'esistenza di questo essenziale “incentivo economico”, non si pone per la Youth Guarantee il problema di avere un basso take-up: perlomeno chi riceve il sussidio – e presumibilmente ha più bisogno di un aiuto per trovare lavoro – gode automaticamente dei servizi offerti dal piano di contrasto alla disoccupazione giovanile. Opzione, questa, che non si pone nemmeno nel caso italiano, dove non esiste uno schema nazionale di reddito minimo paragonabile alla Jobseeker's allowance.

La Youth Guarantee irlandese si è inoltre appoggiata a una struttura amministrativa già consolidata, attrezzata non solo ad offrire servizi, ma anche a raccogliere i dati necessari per un dettagliato profiling degli iscritti (si veda il PEX-score) e per la valutazione dei vari programmi. Una situazione che appare ancora molto distante da quanto avviene in diverse aree del nostro paese.

[1] A differenza di quanto avvenuto in Italia, dove la fascia dei beneficiari è stata estesa fino ai 29 anni, l'Irlanda ha mantenuto il target originario degli under-25.
[2] La Jobseeker's allowance è un sussidio means-tested erogato su base individuale ai disoccupati che si attivano per cercare un'impiego. Per i beneficiari fino ai 25 anni nel computo del reddito disponibile è contato anche quello dei genitori. Gli importi mensili sono i seguenti: 433€ per i beneficiari dai 18 ai 24 anni, 624€ ai 25enni, per poi salire fino a 825€ a pieno regime. In caso di figli a carico, il sussidio degli under-25 diventa comunque a pieno regime e si applicano i supplementi previsti (Fonte: MISSOC, Mutual Information System of Social Protection).


Riferimenti

Commissione europea (2014), Central Steering and Local Autonomy in Public Employment Services (Analytical Paper), DG Employment, Social Affairs and Inclusion, Brussels

ETUC (2014), The Youth Guarantee in Europe, Brussels

OCSE (2014), OECD Youth Action Plan: Options for an Irish Youth Guarantee, Paris


Potrebbe interessarti anche:

Europatriates. E se la vera Garanzia per i giovani stesse all'estero?

Garanzia Giovani: spunti da 18 progetti pilota

Disoccupazione: Bruxelles anticipa i fondi per accelerare Garanzia Giovani

Garanzi Giovani: gli obiettivi per il 2015


 

Torna all'inizio
 

 
NON compilare questo campo