TERZO SETTORE /
Amministrazione condivisa: i primi passi di un diritto costituzionale per il Terzo Settore
Il Terzo Settore ha dimostrato di essere di supporto per lo Stato centrale. Ora serve una riforma del diritto che sancisca questo rapporto come una “amministrazione condivisa”
18 agosto 2020

Il Terzo Settore, o per usare termini affini il “privato sociale”, ha confermato il suo immenso valore anche in questo periodo particolarmente critico che ha contribuito a render ancora più fragile chi fragile lo era già. È arrivato e continua ad arrivare lì anche dove lo Stato non arriva.

Invero, quasi di contrappasso, il Terzo Settore ha faticato ad arrivare in primis ad un’attenzione del legislatore ed in secundis ad avere dignità formale sul piano costituzionale. Il tutto nonostante il percorso giuridico travagliato del “non profit” (come è noto, solo con il Codice del Terzo Settore del 2017 si è riusciti a superare il passaggio da «diritto degli enti del Terzo settore» a «diritto del Terzo settore», cfr. Zamagni 2018).


Cronostoria del diritto del Terzo Settore

Ad aprire la strada verso la Costituzione Italiana ormai quasi trent’anni fa era stata la storica sentenza della Corte Costituzionale n. 75/1992, che aveva identificato il volontariato come “l'espressione più immediata della primigenia vocazione sociale dell'uomo”. E ancor più, in altri termini, “la più diretta realizzazione del principio di solidarietà sociale, per il quale la persona è chiamata ad agire non per calcolo utilitaristico o per imposizione di un'autorità, ma per libera e spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la persona stessa”. Ma invero, la Corte Costituzionale, soprattutto in seguito alla riforma approvata nel 2017 con l’approvazione del D. Leg. 3 luglio 2017, n. 117, come integrato e modificato dal D. Leg. 3 agosto 2018, n. 105, ossia il Codice del Terzo Settore (CTS), è spesso tornata in tempi recenti a dare il proprio contributo sul tema (cfr. Rossi 2018 per una panoramica sulle prime quattro pronunce della Corte Costituzionale). Tuttavia, come spesso evidenziato, si è trattato di interventi «limitati e puntuali» che non hanno offerto una sostanziale occasione per una valutazione o, quanto meno, una riflessione sulla riforma del 2017 (Rossi 2020, 51).

La costruzione di una dimensione costituzionale per il Terzo Settore appare più che mai fondamentale, soprattutto alla luce della rigidità dell’attuale codice civile italiano, che impregnato di una matrice civilistica di stampo francese fortemente liberale, non permette di cogliere e valorizzare l’esperienza vitale di soggetti intermedi tra cittadino e Stato. L’esperienza di un welfare state, che accelera ora il passo verso una transizione completa in welfare society, ove l’interazione e il dialogo tra profit, non profit e Stato è completa e vincente, necessità di un adeguato spazio di dignità costituzionale e non può più essere timidamente relegato a pochi, sconnessi ed eccessivamente burocratizzati impianti normativi. Se infatti, il CTS ha invero agganciato il proprio cuore al testo costituzionale dal momento che la legge delega del 2016 (art. 1), fa esplicito riferimento a quattro articoli della Costituzione - l’art. 2 (garanzia dei diritti dell’uomo e principio di solidarietà); l’art. 3 (principio di eguaglianza e impegno della Repubblica per rimuovere gli ostacoli che vi si frappongono); l’art. 18 (libertà di associazione) e l’art. 118.4 (principio di sussidiarietà) - è vero altresì che il riconoscimento costituzionale nell’attuazione si è poi solo timidamente riconosciuto. Come osservato da Cotturri (2019), infatti, “reso omaggio verbale all’art. 118 sulla autonomia dei cittadini nell’attuare “interessi generali”, si passa a un lungo elenco di casi in cui viene asserito che questa capacità ricorra: e qui, invece di rimandare a criteri desunti dalla Costituzione (rimozione di ostacoli alla eguaglianza sostanziale, sviluppo della persona e sostegno ai deboli, universalità dei diritti, cura dei beni comuni), l’elenco nomina tutti i casi di leggi ordinarie di favore, già esistenti, relative a organizzazioni socialmente utili, che [...] non coincidono automaticamente con la figura del civismo. Così la valutazione di date maggioranze e in dati momenti storici si sostituisce al giudizio di corrispondenza a fini costituzionalmente rilevanti, che spetta ai giudici. Ma non è affatto automatico che quel che fanno associazioni socialmente utili [...] corrisponda a quei fini”.


Il Terzo Settore come pilastro fondante della costituzione

Il passo decisivo verso una piena costituzionalizzazione del cd. Privato sociale sembra infine essere giunto con un’importante e recentissima sentenza della stessa Corte, la n. 131/2020 – redattore Antonini, che ha elevato a pilastro costituzionale fondante il Terzo Settore, riconoscendone il ruolo fondamentale. Ma vi è di più, questa sentenza ha tutte le carte in regola per divenire pietra miliare, anzi il primo mattone, su cui costruire finalmente un “diritto costituzionale del Terzo Settore”. Sinteticamente, la Corte ha stabilito a chiare lettere che la co-progettazione con gli Enti del Terzo Settore (elencati nell’art. 4 del D.lgs. 117/2017) è la soluzione ordinaria per creare e regolare i rapporti di collaborazione delle pubbliche amministrazioni. Una forte presa di coscienza sul tema, che porta a pensare un profondo ripensamento delle interazioni tra attori della welfare society, non tanto per la decisione in sé, ma per le motivazioni addotte. È chiaro infatti che l’interesse della pronuncia vada ben al di là del caso in oggetto, in quanto in essa la Corte coglie l’occasione per una rivisitazione “a tutto campo” del ruolo del Terzo Settore.

Il casus belli che ha originato questa pronuncia è da ricondursi all’impugnazione da parte del Governo nazionale di una legge della Regione Umbria che include le cooperative di comunità tra le società cooperative (ma non vi è da stupirsi circa il contrasto tra Regioni e Stato sul riparto di competenze in materie di Terzo Settore, come mostra l’ampia ed esaustiva disamina circa i rapporti tra Stato e Regioni nella riforma prima e nell’applicazione poi del Codice del Terzo Settore - adottato senza l’intesa in Conferenza Stato-Regioni – proposta da Gori 2019). Il motivo della contestazione è da ricondursi al fatto che la legge regionale umbra ha ampliato, con l’inclusione delle cooperative di comunità, il novero dei soggetti da ricondursi al gruppo degli ETS così come disciplinati dalla normativa nazionale, andando dunque de facto ad ingerire nella competenza esclusiva dello Stato di determinare le regole e i soggetti che attengono all’ordinamento civile. Infatti, sebbene sia stato di straordinaria importanza nella definizione del Terzo Settore l’introduzione dell’art. 4 nel Codice del Terzo Settore, è accaduto un fenomeno fisiologico della normativa applicata al mondo sociale: non appena si è definito entro un perimetro normativo chi fossero gli Enti del Terzo Settore, la realtà esterna ha continuato ad evolvere ad una velocita maggiore della penna del legislatore. Rilievo condiviso fra gli altri da Moro (2019, 211) che sottolinea appunto come “il rilievo che può essere mosso nei confronti del modello associativo non è, quindi, che esso sia in sé deficitario; quanto che esso tenda sempre meno a rispecchiare la realtà in mutamento e rischi pertanto, in quanto elemento «canonico», di tagliare fuori dal perimetro della riforma gli aspetti dell’impegno nel Terzo settore che sono in maggiore evoluzione”. Il risultato? Una conquista di tale portata innovativa come questa rischia di essere già vetusta il giorno dopo e di escludere dunque nuovi soggetti, come le cooperative di comunità.

Tornando alla sentenza al centro del dibattito, come accennato, la portata innovativa del disposto non si riferisce tanto alla decisione, che si è sostanziata un’infondatezza della questione di legittimità costituzionale posta dallo Stato, ma quanto al percorso interpretativo delineato sulla questione dalla Corte. Ed è significativo che oggetto della questione siano proprio le cooperative di comunità che si identificano come tra le più moderne innovazioni sociali degli ultimi anni. Tra le più moderne innovazioni sociali che affondano però le proprie radici in tempi antichi, come ricordato dalla Corte stessa, “fin da tempi molto risalenti, del resto, le relazioni di solidarietà sono state all’origine di una fitta rete di libera e autonoma mutualità che, ricollegandosi a diverse anime culturali della nostra tradizione, ha inciso profondamente sullo sviluppo sociale, culturale ed economico del nostro Paese”. Un sistema di relazioni così vitale che esiste e coesiste da prima ancora che “venissero alla luce i sistemi pubblici di welfare, la creatività dei singoli si è espressa in una molteplicità di forme associative (società di mutuo soccorso, opere caritatevoli, monti di pietà, ecc.) che hanno quindi saputo garantire assistenza, solidarietà e istruzione a chi, nei momenti più difficili della nostra storia, rimaneva escluso”.


Profit e No Profit insieme per un progetto di amministrazione condivisa

Ma la Corte non si limita a demarcare il ruolo fondamentale, si spinge ben oltre, portando al centro dell’agone il Codice del Terzo Settore, e in particolare l’art. 55, quell’articolo che regola proprio il coinvolgimento degli ETS. Gli ETS sono definiti come rappresentativi della “società solidale” e quindi fautori a livello territoriale di “una rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale alle esigenze che provengono dal tessuto sociale, e sono quindi in grado di mettere a disposizione dell’ente pubblico sia preziosi dati informativi (altrimenti conseguibili in tempi più lunghi e con costi organizzativi a proprio carico), sia un’importante capacità organizzativa e di intervento: ciò che produce spesso effetti positivi, sia in termini di risparmio di risorse che di aumento della qualità dei servizi e delle prestazioni erogate a favore della società del bisogno”.

Tali statuizioni non sono altro che la descrizione plastica del ruolo indispensabile svolto dal Terzo Settore per fronteggiare l’emergenza Covid-19, che è stata un’emergenza non solo sanitaria, ma anche e soprattutto sociale. Un’emergenza che ha trovato lo Stato impreparato e spesso molto lento e burocratico nel dare una risposta puntuale ed efficace a coloro che versavano in situazioni di oggettiva difficoltà. Il non profit ha disvelato anche ai più scettici tutta la sua potenza di solidarietà. E l’elemento di solidarietà e di sussidiarietà è stato ben colto e cristallizzato dalla Corte stessa, che ha di fatto “smantellato” quel parere reso dal Consiglio di Stato il 20 agosto 2018 che, non riconoscendo la “terziarietà” degli ETS, si era spinto a ritenere di dover disapplicare l’art. 55 del Codice del Terzo Settore per contrasto con il codice dei contratti pubblici. La Corte ha dunque l’occasione per porre fine a questa ambiguità giuridica tra profit e no profit, definendo il rapporto tra ETS e PA come «fasi di un procedimento complesso di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico». Un rapporto che diventa, a chiare lettere, di “amministrazione condivisa”.

La strada della collaborazione e co-progettazione si sposa pienamente con la fotografia dei fatti, in particolare nel tessuto di relazioni tra ETS e amministrazioni locali, insomma con l’universo concettuale degli approcci all’intervento sociale di tipo inclusivo e partecipativo, «in un quadro di welfare mix dove la PA non si limita ad esternalizzare servizi, ma integra e valorizza le risorse […] ad affrontare un determinato problema» (Marocchi 2018).


Il futuro del diritto del Terzo Settore

Cosa aspettarsi dunque per il futuro del Codice del Terzo Settore? Se finalmente gli ETS si svincolano nei rapporti con le pubbliche amministrazioni dalle regole previste per il profit, non è da ritenersi che per questo ci si aspetti una certa lassità interpretativa. La Corte stessa è stata rigida nell’interpretare una possibilità di applicazione per l’art. 55 CTS ai soli ETS, che dovranno chiaramente dimostrare la soddisfazione dei nuovi requisiti. E infatti, leggendo bene il disposto, non si può parlare di soli vantaggi ma pendono dei chiari oneri, quali “la rigorosa garanzia della comunanza di interessi da perseguire e quindi la effettiva “terzietà” (verificata e assicurata attraverso specifici requisiti giuridici e relativi sistemi di controllo) rispetto al mercato e alle finalità di profitto che lo caratterizzano”. La sfida più grande che si scorge è quella certamente di creare una nuova cultura amministrativa che sappia muoversi con destrezza tra i rapporti di co-progettazione e quelli invece di natura patrimoniale: una sfida sempre più grande da cogliere nel contesto di nascita di tutti quei soggetti che sono «ai confini e a cavallo dei confini» del Terzo Settore (in merito alle riforme e traiettorie identitarie degli Enti del Terzo Settore si veda fra gli altri Campedelli 2019), tra cui vale la pena considerare quei processi di “ibridazione” o comunque di avvicinamento con il mondo dell’impresa e della finanza per ragioni di filantropia o di responsabilità sociale (cfr. Venturi e Zandonai 2014; Pierri 2019).

La pietra angolare per la costruzione di un diritto costituzionale del Terzo Settore è stata quindi posta e pare aver ricevuto una benedizione ben chiara.

 

Riferimenti bibliografici

M. Campedelli (2019), In mezzo al guado. Nota introduttiva al focus, in Politiche Sociali, n. 2.

G. Cotturri (2019), Romanzo popolare. Costituzione e cittadini nell’Italia repubblicana, Roma.

L. Gori (2019), La riforma del Terzo settore e gli spazi di autonomia regionale, in Politiche Sociali, 2, pp. 317-332.

G. Marocchi (2018), Pubbliche amministrazioni e terzo settore tra competizione e collaborazione, in «Welfare oggi», 2, pp. 4-8.

G. Moro (2019), Tra forme e attività. Un’analisi critica della cultura politica e amministrativa della riforma del Terzo settore, in Politiche Sociali, 2.

P. Pierri (a cura di) (2019), Filantropia, Milano.

E. Rossi (2018), La riforma del Terzo settore per la prima volta davanti alla Corte, in Giurisprudenza Costituzionale, fasc. 5, p. 2067 ss.

E. Rossi (2020), Il fondamento del Terzo settore è nella Costituzione. Prime osservazioni sulla sentenza n. 131 del 2020 della Corte costituzionale, in Forum di Quaderni Costituzionali, 3.

P. Venturi e F. Zandonai (a cura di) (2014), L’Impresa Sociale in Italia. Identità e sviluppo in un quadro di riforma. Rapporto Irisnetwork, Irisnetwork.

S. Zamagni (2018), Il Terzo settore in transito. L’urgenza della normatività sociale, in P. Venturi e S. Rago (a cura di), Il Terzo Settore in transito. Normatività sociale ed economie coesive, Forlì.

 


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