Mentre la campagna elettorale e il dibattito pubblico tendono a concentrarsi sulle possibili alleanze di governo post-elettorali – uno scenario che la ristrutturazione del sistema partitico (frammentato e tripolare) e le caratteristiche della nuova legge elettorale (un insolito mix fra proporzionale e maggioritario) rendono di difficile lettura – proviamo a considerare più da vicino le proposte programmatiche in materia di politiche sociali avanzate dai principali partiti e coalizioni che si candidano al governo del Paese.
Quello che vi proponiamo di seguito è il secondo di una breve serie di approfondimenti tematici che, fino al giorno delle elezioni, prenderanno in esame alcune delle questioni più salienti nella prospettiva della ricalibratura del nostro sistema di protezione sociale, fra primo e secondo welfare. Come messo in luce da una recentissima analisi dell’Istituto Cattaneo (Valbruzzi 2018), le questioni del welfare sono peraltro quelle che, insieme ai temi legati all’istruzione, ritornano con maggiore frequenza nei testi programmatici dei partiti (quasi il 25% del totale). Dopo aver analizzato le proposte a sostegno delle famiglie, in questo articolo approfondiamo il tema delle politiche di contrasto alla povertà che, tradizionalmente rimaste ai margini del dibattito pubblico, hanno acquisito negli ultimi anni una visibilità crescente. Le proposte in questo ambito furono al centro della campagna elettorale del 2013, quando a imporre il tema nell’agenda pubblica fu il Movimento 5 Stelle, che lanciò l’idea di un “reddito di cittadinanza”. Nel corso della legislatura appena conclusasi la questione è passata dall’agenda pubblica a quella istituzionale anche a fronte di un oggettivo aggravamento del problema negli anni della crisi, quando a crescere è stata sia la povertà relativa sia – in misura maggiore – quella assoluta, la cui incidenza è più che raddoppiata fra 2008 e 2016 (cfr. figura 1).
Figura 1. L’incidenza individuale della povertà assoluta e relativa, 2008-2016 (% sul totale della popolazione).
Fonte: rielaborazione da database Istat.
In questo quadro, negli ultimi anni si è registrato un significativo sviluppo sul piano delle politiche di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale, anche grazie all’attivismo di tanti soggetti della società civile che per la prima volta si sono organizzati in funzione di advocacy, ad esempio attraverso l’istituzione dell’Alleanza contro la povertà in Italia (come approfondito nel Capitolo 7 del Terzo Rapporto sul secondo welfare). Dopo una serie di sperimentazioni (prima con la Nuova Carta Acquisti – NCA, poi con il Sostegno all’Inclusione Attiva – SIA), il contrasto alla povertà nel nostro Paese può oggi contare sul Reddito di Inclusione – REI. Questo strumento, pur presentando numerosi limiti che già avevano caratterizzato il SIA, costituisce il primo tentativo di introdurre in Italia una misura strutturale di sostegno al reddito per chi si trova in condizioni di grave povertà. Recependo in parte le obiezioni di chi contestava l’esiguità degli importi previsti per i nuclei e l’eccessiva selettività dei criteri di accesso (es. Saraceno 2017), la Legge di Bilancio approvata nel dicembre scorso ha stabilito un ampliamento della platea dei potenziali beneficiari e un maggiore investimento di risorse a favore delle famiglie numerose. Va poi ricordato che a questa misura di livello nazionale si affiancano e aggiungono altri schemi di reddito minimo approvati o riformati in diverse Regioni italiane – qui avevamo approfondito il caso dell’Emilia Romagna – nel corso degli ultimi anni (Jessoula e Natili 2018).
La XVII legislatura ha infine visto l’avvio di iniziative volte a contrastare la cosiddetta “povertà educativa”, una condizione che impedisce ai minori di usufruire pienamente di opportunità educative, formative, culturali e di svago ritenute fondamentali per la crescita di bambini e bambine e per lo sviluppo delle loro competenze cognitive e relazionali. In questo ambito la decisione più rilevante è consistita nell’istituzione di un Fondo sperimentale per il contrasto della povertà educativa minorile che permetterà un investimento di 360 milioni di euro nel corso di tre anni grazie a un Protocollo di Intesa sottoscritto dal Governo con le Fondazioni di Origine Bancaria cui è stato riconosciuto un credito di imposta pari al 75% delle risorse versate.
Le posizioni dei partiti
Alla luce di questi recenti sviluppi e del mutamento di scenario rispetto al 2013, quali sono esattamente gli impegni assunti dalle principali forze politiche in tema di contrasto alla povertà? Quali misure immaginano i partiti per invertire le tendenze all’impoverimento di fasce crescenti della popolazione? E quali sono le premesse da cui muovono? Proviamo a rispondere a queste domande guardando innanzitutto ai programmi elettorali ufficiali e, in loro assenza o a loro integrazione, ad altri documenti programmatici reperibili sui siti internet delle forze in campo per le elezioni del 4 marzo.
La nostra analisi si svolgerà da sinistra a destra, con il Movimento 5 Stelle collocato – non solo per semplicità espositiva – al centro dello spazio politico (cfr. Valbruzzi 2018). Se una forza politica non dovesse essere citata, significa che non è stato possibile trovare proposte specifiche sul tema oggetto di analisi. Si precisa che, per ragioni di sintesi, non sono stati presi in esame i programmi delle liste non coalizzate che, secondo le intenzioni di voto registrate dai numerosi sondaggi elettorali realizzati nel mese di gennaio e nella prima settimana di febbraio 2018 (consultabili sul sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri), difficilmente raggiungeranno il 3% dei suffragi su base nazionale, la soglia imposta dalla legge elettorale per accedere al riparto proporzionale dei seggi. Chi fosse interessato può consultare integralmente i documenti programmatici non oggetto di questa analisi sul sito del Ministero dell’Interno e/o sui siti internet delle rispettive forze politiche.
Quale dignosi?
Il primo elemento utile da considerare è come viene tematizzata la questione della povertà: in altre parole, qual è la “diagnosi” alla base della “cura” di policy proposta per aggredire il problema? Per quale motivo dovrebbe essere opportuno investire risorse – finanziarie, istituzionali, simboliche – nel campo delle politiche di riduzione della povertà?Alcuni programmi elettorali, insieme alle proposte specifiche, offrono un’analisi più o meno breve dello stato dell’arte, così da definire la cornice valoriale di riferimento e giustificare la rilevanza sociale della proposta avanzata, connotandola di significati e sfumature spesso alternativi. Partiamo da qui.Il programma di Liberi e Uguali (LeU), che sin dalla sezione introduttiva pone forte enfasi sul valore dell’equità, considera la crescita delle diseguaglianze come un effetto della lunga crisi e dell’assenza di regolazione del processo di globalizzazione. L’aumentare delle disuguaglianze rappresenta, secondo l’interpretazione di LeU, il “principale fattore di crisi dei sistemi democratici”, chiamati a fronteggiare le conseguenze della svalutazione del lavoro e dei diritti, la chiusura di molte PMI, una disoccupazione giovanile “di massa”, una precarietà “endemica”, l’indebolimento complessivo del sistema pubblico di protezione sociale, la riduzione del ceto medio e – appunto – l’allargamento dell’area di “povertà e di insicurezza sociale”. Per fronteggiare questi rischi il movimento guidato da Pietro Grasso ritiene necessario che il sistema di protezione sociale, comprese le misure di contrasto alla povertà, si muova in direzione universalistica. L’enfasi è posta sulla tutela delle persone più fragili, mentre non trovano spazio i temi dell’attivazione dei beneficiari e della condizionalità dei trasferimenti.
Nella coalizione del centro-sinistra, il Partito Democratico (PD) non offre un’analisi approfondita del problema, ma rivendica l’azione di governo e l’introduzione del REI, definito “una misura universale di contrasto alla povertà” che porta finalmente l’Italia in linea con gli standard degli altri Paesi UE: “Se si assumono a riferimento i 50 milioni di euro una tantum stanziati nel 2012 per la prima misura sperimentale di contrasto alla povertà [la Nuova Carta Acquisti; n.d.r.] – affermano i Democratici nel proprio programma – in pochi anni l’Italia ha fatto un passo in avanti gigantesco, arrivando a dotarsi di una misura strutturale che vale oltre 2,3 miliardi di euro dal 2018”. Il PD sottolinea in questo senso anche l’importanza di un collegamento tra politiche di sostegno economico e politiche attive di inserimento nel mercato del lavoro. Il programma rivolge poi una specifica attenzione all’Europa e al pilastro europeo dei diritti sociali, affermando l’importanza di realizzare una vera Unione sociale europea fondata sull’inclusione sociale e, in particolare, sul contrasto alla povertà educativa minorile. Secondo la visione proposta da Insieme (formata da Socialisti, Verdi e Area Civica),il contrasto della povertà è centrale per ragioni di equità, ma anche per sostenere un ceto medio che, storicamente considerato custode della stabilità democratica, si è pericolosamente infragilito negli anni della crisi. Quest’ultima è interpretata non come la conseguenza, ma come la causa della crescita delle disuguaglianze, particolarmente evidente in Italia: “Il perseguimento dell’uguaglianza – si legge nel programma della lista di ispirazione ulivista – dev’essere il pilastro su cui si costruisce uno stato etico e moderno ed è la lente attraverso la quale la lista Insieme costruirà le sue politiche e l’azione di governo”; secondo la visione di Insieme, l’Unione Europea potrà e dovrà essere protagonista di questo rinnovamento, attraverso la creazione e lo sviluppo di infrastrutture sociali. Anche +Europa, la lista guidata dalla radicale Emma Bonino, colloca la lotta alla povertà fra le priorità di un’Italia saldamente ancorata al processo di integrazione europea: “per affrontare le grandi questioni del nostro tempo – si legge nel preambolo del programma – occorrono risposte più ampie che può dare solo un’Italia più europea in un’Europa unita e democratica. Un’Europa per il benessere e contro la povertà, per le libertà fondamentali e contro ogni forma di discriminazione, per l’accoglienza e l’integrazione con regole certe e contro l’indifferenza, per la sicurezza e contro il terrorismo”. Oltre alla dichiarazione di principio, il documento programmatico contiene una sezione interamente dedicata al tema del contrasto alla povertà, in particolare quella giovanile, la cui sconfitta è indicata come “l’obiettivo centrale della riforma del welfare”. In un quadro segnato dall’impoverimento dei più giovani, da tassi di disoccupazione giovanile particolarmente alti e da una spesa sociale indirizzata prevalentemente agli over 40, la lista europeista tratteggia la necessità di misure di riduzione della povertà “basate non solo su sostegni al reddito temporanei, ma soprattutto su politiche d’inclusione nel mondo del lavoro e sull’adeguamento delle competenze” richieste a lavoratori spiazzati dalla globalizzazione. Forte dell’alleanza con il PD nei governi dell’ultima legislatura, Civica Popolare (la forza centrista guidata da Beatrice Lorenzin) rivendica innanzitutto il proprio contributo all’istituzione del REI. CP interpreta le politiche in esame come fondamentali strumenti di contrasto del processo di impoverimento del ceto medio, un fenomeno che rischia a propria volta di alimentare pericolose forme di populismo ed estremismo ritenute non compatibili con la democrazia; la neonata forza politica colloca così la “lotta alla povertà” tra i valori al centro di quella che definisce la propria identità politica e culturale popolare e riformista, a fianco della tutela della persona, della famiglia, del lavoro, dell’impresa e della solidarietà sociale.
In occasione di questa consultazione elettorale le proposte del Movimento 5 Stelle (M5S) sono sinteticamente illustrate per punti (i “20 punti per la qualità di vita degli italiani”), come tali non preceduti da una diagnosi della situazione attuale. Rinviando alla seconda parte dell’articolo per l’analisi delle misure immaginate dal M5S, è tuttavia interessante osservare che il punto programmatico riservato alle politiche di contrasto alla povertà è significativamente intitolato “Reddito di Cittadinanza: rimettiamo l’Italia al lavoro”, quasi a voler smentire la principale accusa mossa al Movimento dalle altre forze politiche, ovvero quella di farsi promotore di un’iniziativa di taglio assistenzialista, cioè incentrata unicamente sul sostegno economico e non sull’attivazione dei beneficiari e sulla creazione di percorsi di integrazione sociale e lavorativa.
Sul fronte della coalizione del centro-destra, il programma comune della coalizione composta da Forza Italia (FI), Lega, Fratelli d’Italia (FdI) e Noi con l’Italia (NcI), è condensato in un sintetico documento in 10 punti (“Un programma per l’Italia. Per la crescita, la sicurezza, le famiglie e la piena occupazione”), uno dei quali – “Più aiuto a chi ha bisogno” – include il tema del contrasto della povertà, senza però offrire analisi di contesto o visioni rispetto al tema della povertà. La questione trova relativamente maggiore spazio nel documento programmatico disponibile sul sito di Fratelli d’Italia, con cui la lista della fiamma tricolore definisce le proprie 15 priorità: fra queste, “Contrasto alla povertà, politiche sociali efficienti e tutela della salute” (punto 11). Significativamente, questa sezione esordisce con un’affermazione – “No all’assistenzialismo del reddito di cittadinanza” – che, almeno su questo terreno, sembra voler segnare chiaramente la distanza di FdI dal M5S. Infine, nella “rivoluzione del buon senso” tratteggiata nel programma della Lega per Matteo Salvini Premier, l’argomento del contrasto alla povertà è affrontato significativamente solo nel capitolo dedicato alla “Protezione internazionale”. Come si vedrà nella seconda parte dell’articolo, l’interpretazione leghista crea un legame diretto fra le risorse da destinare all’accoglienza dei migranti e quelle da dedicare al sostegno al reddito del numero crescente di italiani che si trovano in condizioni di povertà: gli “italiani in povertà […], secondo l’Istat, sono circa 8 milioni, di cui 1 milione e 600.000 famiglie in povertà assoluta (che corrispondono a quattro milioni e mezzo di cittadini). Soprattutto famiglie con 3 o più figli che – secondo Salvini – dovrebbero essere al contrario tutelate più delle altre ai fini di una politica demografica positiva”.
Quali soluzioni?
Scendiamo ora dal livello dell’analisi della situazione attuale a quello delle proposte di policy rinvenibili nei diversi programmi. Come si vedrà, le forze in campo si differenziano soprattutto a seconda della posizione assunta rispetto al REI, lo strumento di contrasto della povertà appena introdotto e operativo dall’inizio del 2018. Da un lato, ci sono forze che propongono un suo potenziamento, soprattutto in termini di estensione universalistica della platea dei potenziali beneficiari (tutti gli individui in condizioni di povertà assoluta): LeU e coalizione di centro-sinistra. Dall’altro, quelle che immaginano soluzioni nuove: M5S e, apparentemente, coalizione di centro-destra. Nessuno dei documenti analizzati affronta la questione del coordinamento dello strumento nazionale con quelli adottati negli anni a livello regionale.
La lista guidata da Pietro Grasso (LeU) annuncia l’intenzione di “estendere il REI […] in modo da renderlo realmente uno strumento universale di contrasto alla povertà assoluta”, senza tuttavia offrire maggiori dettagli.
Una posizione simile a quella del PD che, in continuità con la misura introdotta nella legislatura appena conclusasi, concretizza questo obiettivo annunciando l’intenzione di raddoppiare i fondi attualmente previsti per il finanziamento del Reddito di Inclusione. I Democratici non prevedono dunque nuove misure (“Dopo avere colmato nella legislatura appena terminata una lacuna storica del welfare italiano, quella del contrasto alla povertà, è arrivato il momento di affrontare altri bisogni sui quali l’Italia è ancora in ritardo”), ma il rafforzamento e la messa in opera di quello da poco introdotto, con l’obiettivo di raggiungere – nell’arco della prossima legislatura – tutte le persone che vivono in condizione di povertà assoluta. A differenza di LeU, il PD propone di strutturare maggiormente il collegamento – già oggi previsto – fra politiche di sostegno al reddito e attivazione dei destinatari, tramite una connessione diretta con l’ANPAL (l’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro) e l’introduzione di una forma “rafforzata” dell’assegno di ricollocazione chepreveda un percorso formativo per il beneficiario e uno sgravio contributivoper l’impresa che assume. Anche sul fronte della lotta alla povertà educativa, il Partito Democratico intende proseguire il percorso avviato nei 5 anni di governo, inserendo in una strategia più ampia e rendendo strutturali le misure già adottate sperimentalmente attraverso il Fondo per il contrasto della povertà educativa minorile. Il PD annuncia inoltre l’intenzione di identificare delle “aree di priorità educativa”, caratterizzate dai più alti tassi di abbandono e di povertà, in cui inviare quello che viene definito “un esercito di maestre e di maestri”. La strategia complessiva, come detto, andrebbe inquadrata nella cornice di un’UE sociale, capace di identificare fra le proprie priorità la messa in campo di una “Children Union” che realizzi investimenti comuni contro la povertà educativa. La lista Insieme, pur affermando nel suo programma la necessità di contrastare con maggiore impegno la povertà e le disuguaglianze, non propone iniziative concrete al riguardo. La lista +Europa, pur senza menzionare il REI,identifica a propria volta gli individui in condizione di povertà assoluta come i destinatari di uno “strumento di sostegno al reddito universale” volto a colmare la distanza tra le risorse economiche della famiglia e la soglia di povertà assoluta del nucleo. In coerenza con i presupposti già approfonditi, questo strumento dovrebbe essere affiancato da interventi d’inclusione attiva (a partire dalla formazione)volti a “responsabilizzare i beneficiari e favorir[n]e l’ingresso nel mercato del lavoro”. Come già sottolineato, Civica Popolare rivendica l’istituzione del REI e ne propone l’estensione a tutti i poveri assoluti, “come chiede l’Alleanza contro la povertà”. Anche per CP l’ampliamento del perimetro del REI dovrà essere affiancato da un potenziamento della capacità di presa in carico da parte dei servizi, al fine di promuovere l’autonomia dei beneficiari ed evitare uno scivolamento assistenzialista.
Come detto, nel sistema partitico il soggetto che per primo ha introdotto con forza nell’agenda politica il tema del contrasto alla povertà è stato il Movimento 5 Stelle (M5S), che nel 2013 depositò un Disegno di Legge che proponeva l’introduzione di una misura universalistica di contrasto alla povertà destinata a tutti i nuclei familiari in povertà relativa (secondo la definizione di Eurostat). In occasione di questa tornata elettorale il Movimento ripropone – nei suoi “20 punti per la qualità di vita degli italiani” – l’introduzione del Reddito di Cittadinanza, senza tuttavia fornire dettagli al riguardo. La formazione guidata da Di Maio annuncia inoltre l’intenzione di investire oltre 2 miliardi di euro per la riforma dei Centri per l’Impiego, al fine di garantire un migliore incontro fra domanda e offerta di lavoro, e di assicurare formazione continua a chi perde l’occupazione, nella convinzione che “con la flex security le imprese sono più competitive e le persone escono dalla condizione di povertà”.
Sul fronte del centro-destra, i partiti della coalizione annunciano nel programma comune la volontà di azzerare la povertà assoluta grazie alla realizzazione di “un grande Piano di sostegno ai cittadini italiani in condizione di estrema indigenza”, che tuttavia non risulta meglio specificato. In base alle limitate informazioni contenute nel programma, non è possibile capire se il Piano preveda il potenziamento del REI, che non viene menzionato, o la sua sostituzione con un nuovo strumento. Non compare il cosiddetto “Reddito di dignità”, la misura annunciata pubblicamente a dicembre 2017 dal leader di Forza Italia, Silvio Berlusconi, per aggredire la questione della povertà assoluta. Mentre il documento di Noi con l’Italia consultabile online non include misure su questo fronte, nel proprio programma Fratelli d’Italia specifica che sarà previsto un “aiuto economico concreto” per “chi è impossibilitato a lavorare per ragioni oggettive: bambini, disabili, ultra sessantenni privi di reddito”, ma non è precisato se in aggiunta o in alternativa a quanto previsto dal Piano enunciato nel programma comune della coalizione. La Lega, come evidenziato, individua una correlazione tra accoglienza degli stranieri e sostegno agli italiani in condizioni di povertà. In questo senso, il partito propone l’introduzione di un vero e proprio di vincolo di bilancio che imponga allo Stato di non “impegnare risorse superiori a quelle destinate ad una pensione d’invalidità al 100% di un cittadino italiano” per il sostegno di richiedenti protezione internazionale. Anche in questo caso non è chiaro se lo strumento sia proposto in alternativa o in aggiunta al Piano previsto dal programma condiviso dalla coalizione.
Tabella 1. Politiche di contrasto alla povertà: le proposte a confronto.
.jpg)
I programmi
LeU – Il Programma di Liberi e Uguali
PD – Più forte, più giusta. L’Italia
Lista Insieme – Insieme per un’Italia più giusta in un’Europa più unita. Insieme perché un altro futuro è possibile
Lista + Europa, Programma
Lista Civica Popolare, Programma
Movimento 5 Stelle – 20 punti per la qualità della vita degli italiani
Noi con l’Italia, Programma elettorale Noi con L’Italia Udc – elezioni politiche 2018
Coalizione di centro-destra/Forza Italia -Berlusconi Presidente – Un programma per l’Italia. Per la crescita, la sicurezza, le famiglie, e la piena occupazione
Lega – Programma di Governo Lega Salvini Premier
Fratelli d’Italia – Il programma. Le priorità in punti 15
Riferimenti
Jessoula M. e Natili M. (2018), Regioni e schemi di reddito minimo: rischi e opportunità di una governance multi-livello, welforum.it
Saraceno C. (2017), Un reddito… troppo minimo, welforum.it
Valbruzzi M. (2018), Che programmi avete per le elezioni? Analisi delle proposte politiche dei partiti, Istituto Cattaneo