Le caratteristiche della misura
Con un investimento pari a 50 milioni di euro, nel 2013, la sperimentazione della Nuova Carta Acquisti (NCA) è stata lanciata in dodici comuni con più di 250.000 abitanti (Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Venezia, Verona).
La NCA si basa su un mix di interventi attivi e passivi rivolti a famiglie con almeno un minore. In particolare, l’erogazione della carta prepagata è condizionata alla sottoscrizione, da parte del beneficiario, di un progetto personalizzato di inclusione sociale di competenza dei comuni. In linea con quanto previsto dal Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 10 gennaio 2013, la parte attiva dell’intervento ha riguardato una quota (selezionata in maniera casuale dal Ministero) pari ad almeno la metà e non oltre i due terzi del totale dei beneficiari.
Secondo quanto previsto dal Decreto Ministeriale (articolo 9), la sperimentazione è oggetto di valutazione da parte del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il decreto ha previsto in particolare la somministrazione di un questionario all’avvio e uno al termine della sperimentazione. A questi si affianca un questionario rivolto ai minori, predisposto dall’Isfol, somministrato in fase di avvio della sperimentazione ai nuclei estratti (10% del totale) dal ministero.
La sperimentazione genovese
Come abbiamo già avuto modo di evidenziare, buona parte delle risorse economiche disponibili per l’erogazione delle carte non sono state utilizzate dai comuni coinvolti nella sperimentazione. Le amministrazioni comunali hanno, infatti, impegnato una quota che va dalla metà ai due terzi del totale delle risorse.
Il Comune di Genova ha impiegato poco più del 50% delle risorse disponibili, nonostante questo limite, la sperimentazione ha comunque permesso di raggiungere dei risultati positivi relativi: 1) al consolidamento del rapporto fra amministrazione comunale e attori territoriali attivi in materia di lotta alla povertà; 2) all’accrescimento delle possibilità di intervenire nel contrasto alla povertà; 3) all’emersione di condizioni di fragilità in precedenza sconosciute ai servizi sociali.
Il Comune di Genova è organizzato territorialmente in nove municipi, ognuno dei quali presenta uno Sportello del Cittadino e un Ambito Territoriale Sociale (ATS). Funzionalmente i servizi territoriali dipendono dalla Direzione Politiche Sociali (DPS) e gerarchicamente dal Segretario generale di Municipio. La DPS ha gestito la sperimentazione garantendo l’uniformità degli interventi nel territorio. In primo luogo, ha messo in atto un piano di comunicazione interna volto a garantire il raccordo tra la stessa direzione, gli ATS, gli Sportelli del Cittadino, i servizi informativi e gli altri settori dell’amministrazione comunale coinvolti nell’implementazione della misura.
In secondo luogo, sono state realizzate una serie di iniziative utili all’implementazione della NCA. In particolare, sono stati individuati gli operatori referenti per ciascun ATS e sono stati costituiti i relativi gruppi di lavoro.
Infine, è stato sviluppato un piano di comunicazione che ha coinvolto i sindacati, i patronati, i CAF, le organizzazioni di volontariato, le associazioni, gli enti convenzionati con il comune e i soggetti partecipanti al Patto di Sussidiarietà. L’obiettivo era quello di favorire la conoscenza della misura e di coinvolgere questi soggetti nell’implementazione della NCA. La carta è stata inoltre pubblicizzata attraverso alcune conferenze stampa e mediante il sito istituzionale del Comune.
La raccolta delle domande
Nel complesso, il Comune di Genova ha raccolto 991 domande su un bacino di 5.026 potenziali nuclei familiari “eleggibili”.
Delle domande raccolte, 528 sono state presentate da cittadini italiani e 463 da cittadini stranieri I beneficiari della NCA sono stati 377, di questi 188 sono stati sorteggiati per i percorsi personalizzati (tabella 1). Considerando l’intero nucleo familiare, nella misura sono state coinvolte complessivamente 1.314 persone. Nello specifico si è trattato di 86 nuclei con due componenti (che beneficiano di 231 euro mensili), 114 con tre componenti (281 euro), 115 con quattro componenti (331 euro), 62 con cinque componenti e oltre (406 euro) (tabella 2).
Tabella 1. Beneficiari della Nuova Carta Acquisti
Tabella 2. Nuclei familiari coinvolti e importo percepito
Il 21 marzo 2014 è stata pubblicata la graduatoria provvisoria e il 22 luglio 2014 quella definitiva. Le carte sono state erogate in due blocchi. I componenti del primo blocco, 154 persone, hanno ricevuto la carta nell’aprile 2014, 77 di queste nei mesi successivi hanno iniziato i percorsi personalizzati. Il secondo blocco, 223 persone (di cui 112 sorteggiati per i percorsi personalizzati), ha ricevuto la carta a luglio 2014 (tabelle 3 e 4).
Tabella 3. Erogazione carte e suddivisione in blocchi
Nel Comune di Genova, la maggior parte dei beneficiari (236 su 377) erano già conosciuti dai servizi sociali. Tuttavia, vi sono stati casi di grave fragilità emersi proprio grazie alla sperimentazione della NCA. Questi nuclei sono stati presi in carico dai servizi sociali, anche quando non era prevista la loro partecipazione ai progetti personalizzati.
Tabella 4. Cronologia della Nuova Carta Acquisti a Genova
Secondo quanto emerso nel corso delle interviste, la sperimentazione della NCA non ha determinato particolari cambiamenti nelle modalità operative proprie dei servizi sociali comunali. L’approccio di intervento basato sulla definizione dei progetti personalizzati è infatti applicato fin dall’introduzione della legge 328/2000. L’adozione di misure volte all’attivazione dei beneficiari di prestazioni economiche è stata invece prevista dalla fine degli anni Novanta quando è stato sperimentato il Reddito Minimo d’Inserimento. Peraltro, anche quando questa sperimentazione è terminata, gli assistenti sociali, nel limite delle risorse finanziarie disponibili, hanno continuato a proporre misure di attivazione quali i progetti di attivazione sociale. Questi progetti si concretizzano in attività di pubblica utilità per lo svolgimento delle quali la persona coinvolta riceve un contributo economico.
I percorsi personalizzati
Quasi tutti i percorsi personalizzati sono stati finalizzati all’inserimento lavorativo. In seguito ad accordo con la Direzione Politiche Sociali, il Centro per l’Impiego di Genova, localmente, ha realizzato alcuni incontri di presentazione delle proprie attività, relative al supporto per la ricerca di un’occupazione e per l’avvio di un’attività autonoma. Inoltre, è stata realizzata una collaborazione con l’Ufficio Coordinamento Inserimenti Lavorativi (UCIL) del Comune per l’utilizzo di borse lavoro rivolte alle donne e ai giovani.
Nel caso dei soggetti con particolari fragilità, gli assistenti sociali hanno segnalato le persone al Sistema Integrato Adulti e Famiglie (SIAF) servizio che svolge attività di accompagnamento socio-educativo rivolto appunto ad adulti con particolari fragilità.
Altri percorsi personalizzati hanno riguardato l’educazione dei minori e in particolare la frequenza scolastica, la partecipazione ad attività extrascolastiche, interventi educativi domiciliari, le attività sportive. L’educazione degli adulti e, nel caso di soggetti con problematiche sanitarie, attività di accompagnamento concernente il riconoscimento di invalidità, al controllo del rispetto delle terapie prescritte e delle visite mediche o dei percorsi di riabilitazione previsti.
In termini generali, l’implementazione della NCA ha permesso di consolidare i rapporti tra il Comune e il terzo settore. In particolare, è stata rafforzata la collaborazione con i “Centri Vicariali d’Ascolto” di Caritas Diocesana che sono stati coinvolti nell’attuazione dei percorsi personalizzati.
Monitoraggio e valutazione
Il monitoraggio, in base alle indicazioni ministeriali, si è basato su quattro questionari, in ingresso, in uscita, per i percorsi personalizzati e per i minori (quest’ultimo facoltativo). I primi tre questionari sono stati realizzati dal personale dell’amministrazione comunale, dai volontari in servizio civile e dai tirocinanti provenienti dal corso di laurea in servizio sociale. I questionari rivolti ai minori, invece, sono stati somministrati dagli assistenti sociali del servizio sociale minorile. In questo caso si è ritenuto opportuno che la relazione con i minori fosse gestita da persone con competenze specifiche.
Punti di forza e di debolezza della sperimentazione
Secondo gli operatori intervistati, la sperimentazione della NCA presenta sia punti di forza sia di debolezza. Per quanto riguarda i punti di forza, la NCA ha, in primo luogo, consentito di supportare economicamente numerose famiglie e di far emergere situazioni di bisogno prima sconosciute ai servizi sociali. Inoltre, la sperimentazione ha permesso di rafforzare reti e convenzioni preesistenti con attori operativi nel territorio in materia di lotta alla povertà. In termini generali, la NCA, ha accresciuto le possibilità di intervento e ha favorito il consolidamento di una modalità operativa già adottata dall’amministrazione genovese.
Per quanto riguarda le criticità, in primo luogo è emersa una difficoltà a integrare questa misura nazionale con il sistema locale dei servizi, stante il carattere non continuativo della misura stessa. In particolare, l’avvio della sperimentazione ha richiesto un tempo significativo per un adeguato rodaggio nel raccordo con gli altri soggetti coinvolti (INPS e Poste Italiane). Inoltre il controllo dei criteri di accesso definiti dal Ministero e la realizzazione dell’attività di monitoraggio prevista dal Decreto hanno poi comportato un significativo aumento del lavoro in carico all’amministrazione comunale.
Inoltre, l’impossibilità di sospendere temporaneamente il contributo (nei casi di parziale adesione al progetto personalizzato di presa in carico) non ha facilitato la relazione con i beneficiari. Sarebbe utile, infatti, che gli assistenti sociali avessero modo di sospendere (non definitivamente ma temporaneamente) la carta nei casi in cui l’utente non rispetti gli impegni previsti dal percorso personalizzato. Questa possibilità agevolerebbe la relazione con l’utente aprendo margini di negoziazione più proficui.
In ultimo, dalle interviste è emerso l’auspicio che, fatti salvi alcuni criteri generali, i Comuni possano definire almeno una parte del target di utenza. Se ciò fosse stato possibile, l’amministrazione comunale genovese avrebbe individuato negli adulti soli con bisogno socioeducativo e nei giovani dimessi da comunità o strutture protette altri potenziali beneficiari della NCA.
Considerazioni conclusive
Il Comune di Genova ha utilizzato poco più del 50% delle risorse messe a disposizione dal Ministero per l’implementazione della NCA. Nonostante questo limite, la sperimentazione ha consentito, da un lato, di consolidare il rapporto fra l’amministrazione comunale e i vari attori che a livello locale sono impegnati nel contrasto alla povertà e, dall’altro, di accrescere le possibilità di intervenire a sostegno delle famiglie in condizione di fragilità.
Il presente articolo è stato scritto grazie alle informazioni e alla documentazione raccolta nel corso di una lunga intervista realizzata il 15 luglio 2015, con Barbara Carpanini (responsabile Area Povertà, Giovani e Adulti Direzione Politiche Sociali), Serena Castagnola (assistente sociale, funzionaria Direzione Politiche Sociali), Fulvia Pompei e Gaetanina Mereta (assistenti sociali Ambito Territoriale Sociale VII Ponente.