“Questo colpo di spugna ci ha destabilizzato”, dice Alessandra Giovannoni, assistente sociale presso l’Unione dei Comuni del Trasimeno (Perugia). “I beneficiari del Reddito di Cittadinanza sono spesso persone altamente vulnerabili, e le cose in alcune situazioni stavano iniziando a funzionare” proprio grazie al supporto economico.
Il colpo di spugna, nella maggior parte dei casi, è stata una vibrazione del cellulare: l’sms con cui l’INPS comunicava la sospensione del Reddito di Cittadinanza, “in attesa di eventuale presa in carico da parte dei servizi sociali”. La necessità di far quadrare i conti, l’attesa, le preoccupazioni e le speranze di centinaia di migliaia di persone si sono quindi riversate immediatamente sui servizi sociali di tutta Italia. Lo racconta bene Franco Pesaresi, direttore dei servizi sociali di 21 Comuni marchigiani: l’sms di quest’estate “ha provocato una serie di piccoli personali equivoci che poi, moltiplicati per decine di migliaia di persone, hanno scombussolato l’attività dei servizi”.
Ovviamente il superamento del Reddito di Cittadinanza (RDC) sta avendo un impatto enorme sulle vite degli ex beneficiari, ma ha anche messo in estrema difficoltà i servizi sociali e le assistenti sociali1: i tempi e le modalità improvvisate di questo passaggio hanno fatto sì che queste professioniste non fossero preparate a un aumento significativo di “casi” da seguire. Come abbiamo avuto modo di raccontare, il lavoro degli assistenti sociali negli ultimi mesi e anni si è fatto sempre più difficile. La gestione del passaggio da RDC alle nuove misure di sostegno al reddito è in qualche modo espressione di alcune delle ragioni alla base di queste difficoltà. Anzi, è un esempio in cui il sistema stesso ha contribuito direttamente a peggiorare le condizioni di lavoro nei servizi: un cambiamento improvviso della misura, realizzato senza un confronto con gli stakeholder e implementato in modo improvviso e con mezzi inadeguati (sms).
Per scoprire cosa significa, per i servizi e le assistenti sociali, l’abolizione del RDC abbiamo intervistato esperte, dirigenti e assistenti sociali che ci hanno raccontato le difficoltà incontrate, tra messaggi fuorvianti, personale sottodimensionato, scenari futuri incerti e persino qualche aggressione fisica.
Le misure che hanno sostituito il Reddito di Cittadinanza
Le critiche al RDC sono state al centro della campagna elettorale di Fratelli d’Italia. E infatti la Legge di Bilancio 2023, approvata a poche settimane dall’insediamento del Governo Meloni, ha stabilito l’abolizione del RDC a partire dal 1° gennaio 2024. La Legge ha fissato per il 2023 una durata massima del Reddito di Cittadinanza pari a 12 mesi per alcune famiglie (quelle che dovrebbero rientrare nella nuova misura dell’Assegno di Inclusione). Tutte le altre persone considerate occupabili avrebbero ricevuto il beneficio per un massimo di 7 mensilità (e comunque non oltre il 31 dicembre 2023).
Dopo una serie di annunci e proposte il cosiddetto Decreto Lavoro (decreto legge 4 maggio 2023 n. 48) ha introdotto due misure in sostituzione del RDC: l’Assegno di Inclusione (ADI) e il Supporto per la Formazione e il Lavoro (SFL).
L’Assegno di Inclusione è una misura di sostegno economico rivolta ai nuclei familiari con persone minorenni, ultrasessantenni, con disabilità o in condizioni di svantaggio e inserite in programmi di cura e assistenza dei servizi socio-sanitari territoriali certificati dalla pubblica amministrazione2. Sarà attiva a partire dal 1° gennaio 2024, ma la piattaforma per la richiesta è attiva – a singhiozzo – a partire da lunedì 18 dicembre. L’ADI, a differenza del RDC, è una misura di reddito minimo categoriale perché, oltre a prevedere una serie di criteri economici e patrimoniali, è riservata solo ad alcune categorie di persone (come accennato sopra: minorenni, ultrasessantenni, con disabilità, etc.).
Come evidenzia Valeria De Tommaso, ricercatrice del Laboratorio Percorsi di secondo welfare, “si tratta di un passo indietro. Dopo decenni di advocacy e di sperimentazioni di carattere locale e nazionale, finalmente nel 2017 il nostro Paese si è dotato di una misura strutturale di contrasto alla povertà: il Reddito di inclusione (REI). Il REI, entrato in vigore a inizio 2018, era inizialmente una misura categoriale perché destinato solo ad alcune “categorie” di persone (per esempio famiglie con minori, disabilità, donne in stato di gravidanza). Nell’estate del 2018 però sono caduti questi vincoli, e il REI è diventato a tutti gli effetti una misura di reddito minimo universale selettivo: cioè rivolta a chiunque fosse in stato di povertà, ovviamente se in possesso dei requisiti reddituali, patrimoniali e di residenza”. Il REI nel 2019 si è poi trasformato nel RDC, una misura un po’ diversa ma comunque di carattere universale.
Il Supporto per la Formazione e il Lavoro è invece una misura di attivazione al lavoro che comporta l’erogazione di un emolumento a fronte della partecipazione a progetti di formazione, di qualificazione e riqualificazione professionale, di orientamento e di accompagnamento al lavoro. L’SFL è entrato in vigore il 1° settembre 2023. Come sottolinea ancora Valeria De Tommaso “in realtà non è una misura paragonabile al RDC perché di fatto è un’indennità di partecipazione. Non può assolutamente essere definita una misura di reddito minimo”. In pratica è un sostegno che non “si ottiene in quanto poveri, bensì in quanto partecipanti a una misura di politica attiva”, come sintetizza un volume pubblicato recentemente dall’Alleanza contro la povertà (Sacchi et al. 2023, 89).
Proprio per questo nelle analisi e nelle proiezioni il Reddito di Cittadinanza è paragonato solo all’Assegno di Inclusione e non all’Supporto per la Formazione e il Lavoro. Secondo una stima contenuta nel già citato volume dell’Alleanza oltre il 54% dei percettori di RDC non beneficerà dell’ADI in base ai nuovi criteri.
La stima prevede che complessivamente beneficeranno dell’ADI 854.000 famiglie (di cui 66.000 nuovi accessi, in virtù dei nuovi criteri), per un totale di 1.971.000 persone. Secondo dati diffusi dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al 12 dicembre erano invece 127.217 le persone che avevano fatto domanda per l’SFL sul sito dell’INPS o attraverso un patronato.
Gli effetti concreti sulle persone (e sui servizi)
Visto il limite delle 7 mensilità di RDC stabilito dalla Legge di Bilancio, luglio è stato l’ultimo mese di beneficio3 per moltissimi nuclei familiari i cui componenti sono considerati occupabili4. L’informazione, però, non è stata diffusa adeguatamente presso i beneficiari; inoltre le sue conseguenze non sono state preparate in modo appropriato con gli enti coinvolti.
A partire da fine luglio i beneficiari occupabili che erano arrivati a 7 mensilità hanno iniziato a ricevere un sms che comunicava la sospensione del RDC a partire dalla settimana successiva. Ai riceventi veniva comunicato che sarebbe stato possibile continuare a ricevere la prestazione, comunque solo fino al 31 dicembre, in caso di eventuale presa in carico da parte dei servizi sociali. Questa presa in carico sarebbe dovuta avvenire entro il 31 ottobre (scadenza poi posticipata al 30 novembre). Peraltro è importante sottolineare che l’SFL - la misura pensata come sostituto del RDC per tutte le persone occupabili - è entrato in vigore solo un mese dopo l’invio della prima tornata di sms.
Pertanto ai beneficiari di RDC non rimanevano altre possibilità se non rivolgersi ai servizi sociali comunali. Il problema, sottolinea Alessandra Giovannoni, è che “magari non ci sono i presupposti per l’ADI… però le persone hanno bollette da pagare, oppure hanno bisogno dei soldi per comprare i biglietti per andare a una formazione. Esigenze concrete che, da un giorno all’altro, è stato difficile o impossibile soddisfare”.
Paolo Betemps, assistente sociale e Posizione Organizzativa del Polo Inclusione sociale del Distretto Nord-Est del Comune di Torino, usa parole molto simili: “I cittadini dicevano giustamente: ci hanno interrotto l’RDC, non sappiamo quando percepiremo la misura economica dell’SFL… ma come facciamo a sostenere le varie spese?”. Queste situazioni molto concrete hanno sollecitato, sottolinea Giovannoni, un “prevedibile assalto dei servizi” che ha creato un senso generale di incertezza e insoddisfazione e che ha generato, all’interno dei servizi stessi, molti problemi di carattere organizzativo e professionale. La frustrazione delle persone ha anche determinato, a volte, episodi di violenza nei confronti degli assistenti sociali, come nel caso di un’aggressione avvenuta a settembre nel Comune di Salerno.
“Episodi un po’... vivaci, di gente che si è presentata al servizio anche da noi sono capitati” prosegue Giovannoni “perchè noi siamo sul territorio, noi siamo qui. Il messaggio arriva dall’INPS, ma poi siamo noi a dare risposte”.
Anche Federico Basigli, collega di Giovannoni e già membro del Consiglio Nazionale dell’Ordine degli Assistenti Sociali (CNOAS), concorda: “la fase di passaggio è stata governata in modo difficoltoso. Noi l’abbiamo saputo dopo l’invio dell’INPS, sono state le persone stesse a portare l’sms”. Si è trattato innanzitutto di un problema di numeri e priorità: Betemps racconta che, visto che la presa in carico doveva avvenire entro una certa data, è stato necessario dare a queste situazioni una “priorità rispetto ad altre situazioni, tra l'altro anche abbastanza importanti e urgenti”.
Ma non si è trattato solo di un aumento del carico di lavoro. I servizi, non adeguatamente preparati a questo cambiamento, si sono trovati ad attraversare una fase di transizione senza conoscere la situazione nel suo insieme; peraltro questa incertezza per alcuni versi permane, visto che il decreto ministeriale che ha definito alcuni aspetti salienti dell’ADI è stato pubblicato venerdì scorso (15 dicembre, ndr).
Non si tratta solo di un problema di insicurezza, ma di una questione cruciale per l’intervento professionale, come sottolinea Franco Pesaresi, direttore dell’Azienda servizi alla persona «Ambito 9» di Jesi (Ancona) che gestisce i servizi sociali per i 21 Comuni dell’Ambito sociale: “il non avere tutti gli strumenti per poter orientare e concludere le pratiche con gli utenti riduce l'efficacia operativa e induce l’utenza a pensare che i servizi non siano adeguati”.
Le diverse strategie adottate dai servizi sociali
A fronte di questa situazione ogni servizio comunale ha necessariamente improvvisato una serie di soluzioni tampone: si è cercato il più possibile di “governare la transizione anziché subirla”, come raccontano da Padova Sonia Mazzon e Anna Piasentini in questo articolo. Si è registrata una grande variabilità sui diversi territori, in ragione di alcuni elementi e caratteristiche.
Un primo elemento, in parte già citato, è la dotazione organica del personale. L’Ordine degli Assistenti Sociali, come avevamo raccontato in un precedente articolo, è molto consapevole di questo problema. Come sottolinea Basigli “c’è un grosso problema di personale, specialmente nelle Regioni meridionali (peraltro quelle in cui si registra la più alta incidenza di beneficiari di RDC, ndr). C’è in generale, e si riflette ovviamente sulla gestione di questa fase di passaggio dal Reddito di Cittadinanza”.
Un altro elemento essenziale in questa, sempre riconducibile alla dimensione organizzativa, è la presenza o meno di una rete consolidata sul territorio. Pesaresi spiega che “l'organizzazione è decisiva: stabile, adeguata, con congrue risorse. Ma non limitata al proprio ufficio: deve essere un’organizzazione che si estende a una rete di collaborazione formale”. In particolare, in questa fase di sospensione del RDC, si è dimostrato fondamentale il rapporto con i Centri per l’Impiego (CPI). Molti beneficiari erano infatti conosciuti solo dai CPI e non dai Comuni, pertanto un passaggio di “cartelle” più veloce e fluido ha facilitato la presa in carico da parte dei servizi sociali e la riattivazione del contributo economico.
È il caso, per esempio, dell’Unione dei Comuni del Trasimeno, in Umbria: la presa in carico da parte dei servizi per la proroga del Reddito di Cittadinanza comporta una valutazione che “non si fa in un colloquio, in una volta sola… serve un periodo di conoscenza”. Per questo, afferma Giovannoni, il protocollo esistente tra CPI e Unione ha favorito un passaggio di consegne e permesso degli “interventi più efficaci e veloci”.
Un altro fattore determinante è la dimensione del Comune, spesso proporzionale al numero di beneficiari di RDC. Il Comune di Torino, per esempio, ha istituito un call center e stabilito una sorta di procedura preselettiva per rendere più gestibile il numero di richieste da valutare. “I cittadini” - racconta Betemps - “venivano indirizzati a telefonare al call center e non ai vari servizi sociali di riferimento… anche perché molti di questi beneficiari potevano non sapere niente dei servizi sociali: chiamava gente che era stata esclusa dal RDC e non era conosciuta dai servizi ma solo dal CPI“. Se chi chiamava era in possesso di alcuni criteri stabiliti da Comune e CPI, i servizi del Comune richiedevano il passaggio della sua “cartella” dal CPI, avviando la presa in carico. Negli altri casi, invece, il call center forniva le indicazioni per accedere all’SLF.
Un ultimo elemento è rappresentato dalla possibilità, da parte dei servizi, di mettere in pratica soluzioni “tampone” per supportare economicamente le persone sprovviste di Reddito di Cittadinanza almeno per qualche tempo. Come racconta Pesaresi, però, non è scontato che questo avvenga: comprensibilmente “in presenza del RDC alcuni comuni hanno ridimensionato il loro intervento diretto sul fronte della povertà”. In molti casi è stato necessario destinare risorse a questo genere di supporti praticamente da un giorno all’altro, un’operazione non sempre possibile. Inoltre, come ci raccontano le assistenti sociali che abbiamo intervistato, tendenzialmente i sostegni al reddito comunali sono erogati per periodi di tempo limitati, hanno criteri di accesso molto stringenti e importi esigui. In molti casi dunque, almeno allo stato attuale, queste misure non possono rappresentare una soluzione stabile per chi non percepisce più il Reddito di Cittadinanza ed è escluso dall’Assegno di Inclusione.
In questo scenario complesso il secondo welfare è stato un attore importante per poter fronteggiare le situazioni critiche. Lo spiega bene Rita Mele, assistente sociale presso la cooperativa Prometeo del consorzio La Rada che collabora con il Comune di Salerno: “sono molte le associazioni che offrono alcuni sussidi e, per esempio, hanno pagato le bollette a chi è rimasto senza RDC. Il territorio salernitano si è mostrato sensibile. Il privato sociale ha creato in collaborazione con l’amministrazione una rete di supporto che cerca di non lasciare sole le persone”.
Tuttavia, conferma Pesaresi, per necessità si è spesso trattato di una collaborazione incentrata sulla risoluzione di singoli problemi: “in questa fase di transizione l'attenzione è stata per la verità tutta concentrata sul ridurre il danno. Gli attori del Terzo Settore non hanno svolto un ruolo decisivo, ed è un grande rammarico! Manterranno il loro ruolo significativo nel momento in cui si potrà riprendere a progettare i percorsi di inclusione delle persone”.
In molti casi si è dunque messo in pratica un coinvolgimento “ancillare” del secondo welfare, attivando associazioni e cooperative solo per colmare le lacune del sistema pubblico. Questa dinamica, molto diffusa negli scorsi decenni nel nostro Paese, è sempre più criticata da studiosi ed esperte in quanto incapace di valorizzare appieno le energie e le risorse dei molti attori che ormai - di fatto - contribuiscono in maniera essenziale alla tenuta del nostro sistema di welfare territoriale. Come raccontiamo nel Sesto Rapporto sul secondo welfare, invece, pratiche collaborative come la coprogrammazione e la coprogettazione permettono di coordinare efficacemente l’apporto di tutti gli attori nell’ideazione e nell’implementazione di misure a sostegno del benessere delle persone e delle comunità.
Quali prospettive future?
Il quadro del contrasto alla povertà nel nostro Paese è in fase di definizione: il decreto ministeriale per implementare l’Assegno di Inclusione, che entrerà in vigore tra una decina di giorni, è stato pubblicato venerdì 15 dicembre. Solo alla luce di un’analisi approfondita dei criteri stabiliti dal decreto si potrà stimare con precisione il numero di ex beneficiari del Reddito di Cittadinanza esclusi dall’Assegno di Inclusione e impossibilitati, per caratteristiche e condizioni soggettive, ad aderire al Supporto per la Formazione e il Lavoro. In ogni caso è diffuso il timore che si tratterà di un numero molto elevato, di cui i Comuni non riusciranno a farsi carico con l’attuale articolazione di risorse, servizi, prestazioni e personale dedicati alla contrasto alla povertà.
Per questo in molti casi, come per esempio nel Comune di Torino, è già stata avviata una “riflessione per capire come la misura comunale di sostegno al reddito possa evolvere in futuro. Dall’assessorato è arrivato un mandato politico ai tecnici e al livello dirigenziale per capire quale potrà essere il futuro dell’assistenza economica del Comune di Torino”. Occorre dunque la volontà politica di intervenire per andare a coprire le ampie fasce di popolazione lasciate scoperte dall’ADI. Ma anche - e soprattutto - la disponibilità economica giocherà un ruolo essenziale: solo con risorse adeguate i Comuni potranno predisporre le risposte necessarie.
Se è presto per valutare le nuove misure di contrasto alla povertà è opportuno e necessario valutare con attenzione la fase di passaggio appena conclusa. E una cosa è chiara, sottolinea Pesaresi: “non c'è stato un investimento sul futuro. C'è stata una gestione della transizione”. Questo, oltre a comportare la mancata attivazione di risorse strategiche (come quelle del secondo welfare), ha determinato un significativo peggioramento delle condizioni di lavoro degli assistenti sociali e, in molti casi, suscitato un sentimento di sfiducia nei confronti dei servizi territoriali.
Ogni territorio si è mosso in un campo di azione determinato dalle proprie dimensioni, dalle proprie possibilità e dalla propria rete: i servizi più grandi e più solidi hanno potuto fare di più, magari anche a fronte di un’utenza più numerosa. Resta però alto il rischio che, anche con l’entrata in vigore dell’ADI, le persone ricevano sostegni diversi a seconda di quanto sono consolidati i servizi sociali dei Comuni in cui risiedono. Un rischio molto concreto nel nostro Paese, come abbiamo raccontato qui.
È Betemps a sottolineare quanto sia scontata questa situazione: “nel momento in cui si rompe il principio dell'universalità della misura per tutte le persone che si trovano in una situazione di bisogno e si ritorna ad un welfare di tipo categoriale le conseguenze sono queste”. Alcune categorie di persone - certamente meritevoli di protezione - sono tutelate. Le persone escluse - magari pur versando in condizioni economiche e reddituali molto critiche - invece potranno fare affidamento solo sulle risposte che i Comuni vorranno e potranno mettere in campo di volta in volta. E, ancora una volta, saranno i servizi e le assistenti sociali a renderne conto alla cittadinanza: il lavoro sociale è infatti, per molte persone, il principale punto di contatto con lo Stato. I servizi sociali territoriali sono i luoghi in cui le decisioni politiche - talvolta avventate, non condivise o spinte da motivazioni populistiche - si scontrano bruscamente con le esigenze quotidiane e le aspirazioni di cittadini e cittadine. E a mediare questo contrasto, molto spesso, sono gli assistenti sociali.
Note
- La professione è composta per più del 93% da donne. Per questo motivo abbiamo scelto, nell’ottica di un linguaggio inclusivo, di alternare nell’articolo la declinazione femminile e quella maschile.
- Le “condizioni di svantaggio” contenute nel Decreto Lavoro sono specificate in un decreto ministeriale pubblicato il 15 dicembre, che ci ripromettiamo di analizzare in futuro sul nostro sito.
- Per chi ha fatto richiesta di RDC dopo gennaio 2023 il conteggio delle 7 mensilità è avvenuto a partire dal primo mese di ricezione del sostegno.
- Da qui in poi adottiamo la definizione di “occupabili” per quelle persone che beneficiavano del RDC ma non rientrano nei criteri di ammissione all’ADI appunto perché considerate occupabili dal Legislatore e destinatarie dell’SFL. In realtà, come sottolineano molti studi e come ci hanno raccontato le persone intervistate, molte delle persone considerate in teoria occupabili non lo sono nei fatti, per una serie di condizioni e caratteristiche soggettive.