Nata alla fine del 2013, l’Alleanza contro la povertà è la più importante piattaforma di organizzazioni della società civile che hanno operato per promuovere politiche di contrasto della povertà. Nel gennaio 2017 l’Alleanza ha avviato una valutazione del Sostegno per l’Inclusione Attiva (SIA) la misura nazionale di contrasto alla povertà lanciata lo scorso settembre.
Il Sostegno all’inclusione attiva
Il SIA prevede l’erogazione di un beneficio economico, di non oltre 400 euro mensili, condizionato all’adesione a un progetto personalizzato di attivazione sociale e lavorativa sostenuto da una rete integrata di interventi. La platea di beneficiari del SIA è stata stimata in 220.000 nuclei familiari, per quasi mezzo milione di minori e per un totale di circa un milione di individui. Tale platea sarà ora estesa grazie alla maggiore disponibilità di risorse (oltre 1,6 miliardi di euro per il 2017) e alla previsione di una meno stringente valutazione multidimensionale del bisogno . Fino ad ora, per accedere al SIA (oltre a possedere una serie di requisiti, come ad esempio un Isee fino a 3.000 euro) era infatti necessario raggiungere un punteggio pari a 45 nella valutazione multidimensionale del bisogno, tale soglia è stata ora portata a 25 punti.
Gli obiettivi della ricerca
Lo scopo della ricerca è identificare alcuni meccanismi di implementazione che possono ostacolare o favorire il successo del SIA e sviluppare conoscenze utili per meglio orientare la misura Reddito di Inclusione di contrasto della povertà approvata dal Senato con il Disegno di Legge Delega recante norme relative al contrasto alla povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali (L.33/2017) . I meccanismi di implementazione, e in particolare quelli connessi alla cosiddetta "parte attiva" del SIA, e le modalità di gestione delle condizionalità e dei progetti di intervento personalizzato, rappresentano il focus privilegiato del lavoro di ricerca valutativo. Nella tabella 1 si riportano le principali domande di ricerca.
Tabella 1. Le principali domande di ricerca
| Si stanno raggiungendo i nuclei beneficiari previsti? Come si spiegano eventuali differenze tra i territori? |
| In cosa consistono i progetti personalizzati di presa in carico dei nuclei beneficiari? Quali attività e servizi di sostegno prevedono i percorsi di attivazione? |
| In che modo le amministrazioni locali stanno interpretando la misura e che soluzioni stanno adottando per realizzare il rafforzamento dei servizi sociali e delle reti territoriali (grazie anche ai 487 milioni di euro previsti dal PON Inclusione sociale)? |
| Quali strategie di mobilitazione e accompagnamento territoriale si attivano per sostenere il superamento della condizione di povertà, il reinserimento lavorativo e l’inclusione sociale? |
| Come sono gestite le condizionalità che dovrebbero essere indicate nel progetto di presa in carico e sottoscritte dal nucleo beneficiario? Se ne prevede una verifica? |
Fonte: Elaborazione dell’autrice
I primi dati del Ministero e dell’Inps
L’Inps e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali stanno via via fornendo alcuni dati di monitoraggio. Sappiamo, ad esempio, che nei primi mesi del 2016 sono state accolte poco meno di 59 mila domande su 200 mila presentate.
Tra le difficoltà alla base del basso tasso di accoglimento delle domande (che al netto delle domande sospese è del 29%) pesano le numerose condizioni categoriali che affiancano l’ISEE (sotto la soglia di 3000 euro annui) e sono inclusi criteri alla base della valutazione multidimensionale. La decisione (decreto del 16/3/2017 firmato da Poletti e Padoan) di abbassare la soglia di tale punteggio da 45 a 25 punti, assieme alla maggiore disponibilità di risorse, permetterà di ampliare la platea dei beneficiari del SIA.
Sappiamo inoltre che su un totale di 596 Ambiti territoriali, circa il 60% hanno ottenuto l’approvazione del progetto per il rafforzamento amministrativo su bando del PON Inclusione (Avviso n.3/2016). Tuttavia, accanto a questi primi dati di monitoraggio abbiamo bisogno, in tempi celeri, di avviare valutazioni ad hoc, promosse da più soggetti, in modo da poter rispondere ai precedenti ed altri quesiti.
Come si sta operando e in quali regioni
Il disegno di monitoraggio e valutazione ipotizza un arco temporale di due anni. Il primo rapporto pubblico è atteso per fine ottobre 2017. L’approccio di valutazione si basa su una preliminare ricostruzione della teoria del programma del SIA (v. approcci della Valutazione Realista, Theory Based Impact Evaluation), inteso come misura di trasferimento monetario condizionale. Si tratta di approcci particolarmente adatti all’analisi di programmi complessi così come indicato dalla Commissione Europea (DG Regio, Guida Evalsed 2013) e dallo stesso Nucleo di valutazione e verifica (Nuvap) del Dipartimento per le politiche di coesione – PCM.
Il gruppo di ricerca è costituito da 15 ricercatori e valutatori che provengono da centri studi delle singole organizzazioni aderenti all’Alleanza o da enti esterni. In particolare, del gruppo fanno parte ricercatori e valutatori di Acli, Caritas Italiana, CGIL, CISL e Uil, Fondazione Giuseppe di Vittorio, ActionAid, Confcooperative, Percorsi di Secondo Welfare e di recente anche il Cnoas e la Fondazione Albero della vita.
La ricerca interessa tutto il territorio italiano e si sviluppa lungo tre azioni principali:
- I referenti territoriali dell’Alleanza stanno somministrando agli Ambiti sociali un questionario per rilevare informazioni sulla gestione del SIA a livello territoriale.
- Analisi dei dati di monitoraggio elaborati dal ministero sul grado di raggiungimento della platea prevista dei beneficiari e predisposizione di analisi delle statistiche territoriali basate sulla realizzazione di mappe geo-referenziate di tutti gli Ambiti sociali.
- Studi di caso su Ambiti sociali di 9 regioni: Sicilia, Calabria, Puglia, Campania, Sardegna, Lazio, Emilia Romagna, Lombardia, Friuli Venezia Giulia. Attualmente sono in programma (o sono già state realizzati) incontri e interviste con amministratori locali e operatori in diversi Ambiti sociali tra cui quelli di: Roma, Palermo, Modugno, Reggio Emilia e Brescia.
Nel quadro di questa ricerca, si fa riferimento prevalentemente alla valutazione piuttosto che al monitoraggio. Questo perché, le azioni di monitoraggio in senso stretto servono a raccogliere in modo sistematico e continuativo informazioni circa risorse, tempi, azioni e output permettendo di tenere sotto controllo lo stato di avanzamento del programma. Per loro natura le azioni di monitoraggio sono, quindi, prodotte dalle amministrazioni che gestiscono il SIA (gli Ambiti sociali) ed aggregate ai diversi livelli di governo. Nel caso del SIA, fondamentalmente, sono il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e l’Inps che possono restituire in diverse forme tali informazioni e metterle a disposizione delle amministrazioni locali, della comunità scientifica e della società civile (v. open data).
Perché un’azione di valutazione da parte di soggetti della società civile
L’Alleanza contro la povertà, come anche pubblicamente riconosciuto dal Governo all’atto della firma del Memorandum sul Reddito di inclusione (di cui Percorsi di secondo welfare ha ampiamente parlato), ha avuto la capacità di porre la questione della lotta alla povertà al centro dell’agenda politica, adottando un metodo innovativo che ha unito “grande capacità di elaborazione" e al contempo la capacità di metter assieme organismi e istanze diverse per realizzare un disegno collettivo in tema di contrasto della povertà. Queste stesse capacità hanno permesso di promuovere un’azione di ricerca estremamente innovativa per la valutazione di una politica pubblica così rilevante a livello nazionale.
Per definizione l’attività valutativa è un’attività di ricerca orientata da quesiti conoscitivi espressioni di sensibilità, valori e interessi diversi. In tutti i paesi dove esistono pratiche diffuse di valutazione diversi soggetti, istituzionali e non, hanno commissionato e/o realizzato delle valutazioni dei programmi nazionali di integrazione al reddito e contrasto della povertà. Mai, sino ad ora, un partenariato così vasto ed espressione della società civile aveva espresso una domanda valutativa di questa portata e ciò rappresenta una sfida anche sul piano scientifico e metodologico perché permette di garantire un pluralismo metodologico.
La valutazione è un’attività complessa e onerosa, che richiede l’impegno di moltissimi soggetti e che non va per questo dispersa. Una piattaforma come l’Alleanza può rappresentare un luogo ideale di mobilitazione, aggregazione di conoscenze e risorse relazionali. Adottando una prospettiva temporale di un paio di anni, l’Alleanza potrebbe aver un ruolo rilevante in termini di diffusione delle conoscenze e delle innovazioni prodotte a livello locale da tutti gli attori locali impegnati in queste politiche. L’attivo coinvolgimento dei diversi stakeholder nella definizione delle domande e nella realizzazione dei percorsi di ricerca valutativa rappresenta, infatti, una premessa importante per un utilizzo effettivo dei risultati.
Utilità delle conoscenze e prime risposte delle amministrazioni locali
Solo un forte investimento in attività a carattere conoscitivo e valutativo ci permetterà di rispondere in modo tempestivo ai quesiti di ricerca attivando, laddove necessario, provvedimenti mirati e azioni di supporto.
Le conoscenze sviluppate grazie al lavoro di valutazione realizzato dall’Alleanza contro la povertà saranno diffuse pubblicamente e dovranno premettere di:
- evidenziare i meccanismi di implementazione, le problematicità e le soluzioni principali connesse alle azioni di rafforzamento amministrativo e dell’infrastrutturazione locale prerequisiti per un’efficace azione delle amministrazioni su tutto il territorio nazionale;
- contribuire a informare gli attori impegnati nella definizione dei decreti attuativi il Ddl povertà (con stanziamento di 4 mld per gli anni 2017/2018) ;
- rafforzare lo scambio di conoscenze tra Ambiti sociali e referenti locali dell’Alleanza;
- continuare a sostenere un dibattito informato a livello nazionale sulle politiche di contrasto della povertà a partire anche dai punti di vista degli attori della società civile.
In ultimo, vorrei ricordare che si tratta di una scommessa, di un progetto sperimentale e innovativo, di una valutazione promossa e autofinanziata da una composita piattaforma della società civile che deve far fronte a diverse difficoltà. Questo lavoro potrà essere portato fruttuosamente a termine solo grazie alla continua collaborazione con numerosi soggetti. In proposito, oltre ai ricercatori, desidero ringraziare gli amministratori locali di regioni e città, i componenti del Comitato Tecnico Scientifico, gli operatori pubblici e del privato sociale degli Ambiti che, in modo volontario, stanno condividendo con noi il loro patrimonio di conoscenze e pratiche di lavoro.