Quale futuro per l’assistenza agli anziani non autosufficienti?

Da pochi giorni è disponibile il volume “Alla ricerca del futuro. La riforma dell’assistenza agli anziani non autosufficienti” a cura del Patto per un Nuovo Welfare sulla Non Autosufficienza¹.

Il libro nasce dall’intenzione del Patto di promuovere la conoscenza – ancora modesta – della riforma della Long Term Care (LTC), approvata nel nostro Paese tra il 2023 e il 2024, e favorire lo sviluppo di un confronto pubblico intorno ad essa, in vista della sua implementazione e dei passi che ancora rimangono da compiere. Il testo si propone come una guida chiara e accessibile che illustra gli elementi principali e analizza punti di forza e criticità sia della Legge Delega 33/2023 sia del Decreto Attuativo 29/2024.

Il volume scritto a più mani² si articola in quattro parti. Le prime tre riguardano gli obiettivi della riforma per l’assistenza continuativa agli anziani: la costruzione di un settore unitario e il superamento dell’attuale frammentazione delle misure; la definizione di nuovi modelli di intervento, adatti alle specificità della non autosufficienza di oggi e del futuro; l’ampliamento dell’offerta di risposte, per colmare la persistente carenza di servizi, e il possibile finanziamento tra risorse pubbliche e costruzione di un secondo pilastro LTC . La quarta e ultima parte propone una visione d’insieme sulla riforma e sulle sue prospettive.

L’iter della riforma (ricostruito nel Capitolo 1) si è sviluppato tra il 2021 e il 2024 in un susseguirsi di fasi che hanno preso il via con l’inserimento della riforma nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, nell’aprile 2021, fino alla promulgazione del Decreto Attuativo 29 nel marzo 2024. Nel mezzo l’approvazione da parte del Parlamento – nel marzo 2023 – della Legge Delega 33. Fasi che hanno visto sin da subito le organizzazioni della società civile scegliere di dare vita al Patto per elaborare una dettagliata proposta di riforma del settore LTC interagendo prima con il Governo Draghi e poi con il Governo Meloni.

Mettendo a confronto obiettivi e risultati nel passaggio tra la Legge Delega e il primo dei Decreti Attuativi il volume propone, quindi, un bilancio della riforma.

Rispetto alla costruzione di un settore integrato grazie all’istituzione dello SNAA (il Sistema Nazionale per la popolazione Anziana non Autosufficiente), gli autori evidenziano come la Legge 33 prevedesse – a livello centrale, regionale e locale – la programmazione integrata di tutti gli interventi a titolarità pubblica per la non autosufficienza, suddivisi tra sanità, sociale e prestazioni monetarie INPS. In pratica, gli attori pubblici coinvolti avrebbero dovuto programmare congiuntamente come utilizzare l’insieme delle risorse dedicate, mantenendo invariate le rispettive competenze. Nel Decreto Attuativo, tuttavia, la programmazione integrata non riguarda più l’insieme delle misure di responsabilità pubblica bensì i soli servizi e interventi sociali. In tal modo lo SNAA – mantenuto nella forma – viene cancellato nella sostanza.

Di contro la valutazione della condizione di non autosufficienza dell’anziano viene confermata dal Decreto Attuativo e costituisce uno dei punti di forza della riforma. Viene rivisto l’insieme delle valutazioni della condizione di non autosufficienza (oggi ne sono previste 5-6 non collegate tra loro, moltiplicando gli sforzi degli operatori e rendendo complicato il percorso di accesso alle prestazioni delle persone coinvolte), riducendole a due, una di responsabilità statale e una di competenza delle Regioni. Inoltre, i momenti valutativi previsti nel nuovo impianto sono strettamente collegati tra loro, a garanzia della continuità del percorso di presa in carico di anziani e famiglie.

Non autosufficienza: le attese deluse dal nuovo Decreto

Tornando ai punti di debolezza, se sul fronte dei servizi residenziali la situazione resta interlocutoria (il Decreto Attuativo, infatti, non contiene indicazioni sostantive e rimanda a un successivo ulteriore Decreto), nel passaggio dalla Legge Delega al Decreto Attuativo viene cancellata la prevista riforma dell’assistenza domiciliare. Rimane solo il coordinamento tra gli interventi sociali e sanitari erogati dagli attuali servizi domiciliari mentre sono assenti aspetti decisivi quali la durata dell’assistenza da fornire e l’indicazione dei diversi professionisti da coinvolgere. Oggi tra gli interventi a casa, erogati per lo più attraverso l’ADI, l’Assistenza domiciliare integrata delle ASL, prevalgono quelli che durano al massimo tre mesi, benché la condizione di non autosufficienza si protragga spesso per anni. E si tratta prevalentemente di singole prestazioni infermieristiche (ad esempio medicazioni e cambio catetere), certamente utili ma non pensate per affrontare l’insieme dei bisogni associati alla non autosufficienza, tra i quali il sostegno nelle attività di base della vita quotidiana e la necessità dei familiari di poter contare su momenti di informazione/consulenza e sostegno psicologico.

Venendo all’Indennità di Accompagnamento (IdA) – il contributo economico a somma fissa (pari a 531 euro mensili) senza vincolo di destinazione – la Legge Delega 33 ne prevedeva la riforma trasformandola in una nuova misura, denominata “prestazione universale”. I tratti distintivi e innovativi sarebbero stati il mantenimento dell’accesso solo in base al bisogno assistenziale (universalismo), la graduazione dell’ammontare secondo tale bisogno, la possibilità di utilizzare l’indennità per fruire di servizi alla persona regolari e di qualità (forniti dalle assistenti familiari o dagli enti del Terzo settore), in questo caso ricevendo un importo maggiore. Nel passaggio al Decreto, tuttavia, anche la revisione dell’IdA è venuta meno mentre è stata prevista una prestazione universale ma solo in via sperimentale.

Tra i punti di forza, il Decreto 29 amplia e articola notevolmente la parte dedicata ai caregiver familiari, che nella Legge Delega è invece minoritaria e vaga. Il Decreto definisce il ruolo dei caregiver, ne individua le modalità di relazione con gli operatori del sistema dei servizi sociali, sociosanitari e sanitari nei diversi momenti e interventi che riguardano il congiunto non autosufficiente, stabilisce i compiti delle Regioni e prevede il coinvolgimento delle associazioni di caregiver nella programmazione regionale e nazionale. Complessivamente emerge un insieme di indicazioni generali piuttosto solido. Il Decreto 29 non prevede, tuttavia, ulteriori atti chiamati a tradurle in pratica perché i passaggi successivi in materia rientrano nell’iter della Legge quadro sui caregiver familiari, attualmente in discussione.

Infine va menzionato l’ampliamento dell’offerta, in particolare dei servizi alla persona, possibile solo aumentando i finanziamenti pubblici dedicati. Il Decreto 29/2024, però, stanzia 500 milioni destinati alla sola prestazione universale per il biennio 2025-2026. Non vi sono nuove risorse di natura strutturale mentre la riforma necessiterebbe di 6-8 miliardi annui aggiuntivi a regime. Sarebbe miope – sottolinea il volume – concentrarsi esclusivamente sui finanziamenti poiché era noto da tempo che non sarebbero state disponibili somme aggiuntive. Ma, soprattutto, lo snodo decisivo consiste nella capacità di ridisegnare la LTC per metterla in grado di rispondere efficacemente alla crescente presenza di anziani non autosufficienti, in situazioni di pluri bisogni. Il punto di partenza dovrebbe essere una solida riprogettazione del sistema e a seguire la definizione dei fondi. Ma prima ancora delle risorse a mancare è proprio il progetto degli interventi da finanziare perché per nessuna delle tre misure principali (domiciliarità, residenzialità, IdA) è previsto, al momento, un piano di cambiamento. Non vi è di fatto nessun percorso di sviluppo del settore per il quale richiedere nuovi fondi strutturali.

Il nuovo approccio integrale che ci serve per affrontare l’invecchiamento

L’approvazione del Decreto Attuativo 29/2024 ha, quindi, portato a compimento il percorso cominciato con l’inserimento della riforma nel PNNR, nel 2021, e continuato con l’approvazione della Legge Delega 33/2023. L’esito è stato però in parte inatteso. Mentre la Delega delineava un progetto di cambiamento ampio e condivisibile (e in linea con le proposte del Patto), il Decreto ne ha recepito in modo parziale le indicazioni, ridimensionandone l’orientamento al cambiamento. Ad oggi rimane – quale importante tassello – la revisione delle valutazioni della condizione di non autosufficienza dell’anziano prevista dal Decreto Attuativo, che, se ben attuata, potrà migliorare in modo significativo la capacità di comprendere la situazione delle persone non autosufficienti e semplificare notevolmente passaggi e procedure per accedere alle prestazioni e ai servizi.

A differenza di quanto accaduto negli ultimi due decenni a livello internazionale, dove le riforme hanno puntato a modificare strutturalmente i sistemi di LTC per renderli in grado di rispondere alla sempre più diffusa presenza di anziani non autosufficienti e alla diversificata e crescente complessità dei loro bisogni, in Italia – conclude il volume – la revisione strutturale della LTC sembra ancora lontana, sebbene la strada sia stata aperta.

Tuttavia il giudizio complessivo del Patto non è (più) negativo ma interlocutorio nella consapevolezza che – per la prima volta – il sistema di assistenza continuativa agli anziani sia stato anche nel nostro Paese messo in discussione e un processo di riforma sia in atto.

Per assicurare la massima accessibilità, il libro è disponibile gratuitamente sul sito del Patto, ma è anche acquistabile in cartaceo.

1. Il Patto raggruppa decine di organizzazioni della società civile coinvolte nell’assistenza e nella tutela degli anziani non autosufficienti nel nostro Paese che rappresentano gli anziani, i loro familiari, i pensionati, gli ordini professionali e i soggetti che offrono servizi. Il Patto, dunque, rappresenta la comunità italiana della non autosufficienza e si propone di superare confini, appartenenze e specificità per unirle e migliorare la capacità di influenzare le politiche dedicate agli anziani.
2. Alla stesurahanno partecipato Cristiano Gori (che ne ha anche curato il coordinamento complessivo) e, in ordine alfabetico, Fabrizio Giunco, Loredana Ligabue, Franca Maino, Sergio Pasquinelli, Laura Pelliccia, Franco Pesaresi, Francesca Pozzoli, Rosemarie Tidoli. Per l’attribuzione dei capitoli si rimanda all’introduzione del volume.