L’integrazione tra politiche abitative e sociali come campo di sperimentazione

Dagli anni Novanta, un vivace dibattito che si colloca a cavallo tra studi abitativi e di welfare ha contribuito a raffinare il modello proposto da Gøsta Esping-Andersen nel 1990 per la comparazione tra regimi di welfare e ha aperto al riconoscimento delle politiche abitative come pilastro essenziale, ancorché “traballante”, del Welfare State.

Il quadro strutturale delineato dalla letteratura, sebbene cruciale per la comparazione tra regimi di welfare, ha lasciato inevaso un tema prioritario per chi, oltre a studiare le politiche abitative e sociali, le osserva da vicino e le gestisce in una dimensione ordinaria e quotidiana. Quali sono le implicazioni locali di un dato assetto del regime di welfare e del sistema abitativo? Quali processi locali di innovazione sociale sono attivati per superarne le inadeguatezze? Un’osservazione ravvicinata può fare luce sui modi in cui parole chiave e categorie si consolidano orientando il disegno delle politiche e i programmi di intervento e aiutare a discuterne le implicazioni.

Insieme a numerose esperienze di ricerca in ambito scientifico, una varietà di attività di consulenza e formazione svolte per e con attori pubblici e governi locali ci ha consentito di acquisire una prospettiva privilegiata per misurarsi con la materialità della legislazione regionale relativa alla programmazione locale delle politiche abitative, alla gestione del patrimonio residenziale pubblico e sociale, e degli attori impegnati nella definizione e sviluppo di progetti. Si è trattato di una opportunità per osservare dal vivo il dispiegarsi di sperimentazioni e ricadute concrete della nuova legge regionale sui servizi abitativi, che in Lombardia dispone la programmazione integrata delle politiche abitative e sociali alla scala di ambito, cioè dei Piani di Zona.

Cosa significa “servizio abitativo”?

L’integrazione tra politiche abitative e sociali, ovvero il raccordo e la sinergia tra le diverse sfere di politica pubblica, è emersa in questo quadro come un principio guida, dove l’abitare è inteso come “servizio” e le diverse forme di affitto sociale sono ripensate come “servizi abitativi”. La nozione di servizio abitativo allude a un quadro più articolato della mera fornitura di alloggi: implica il ricorso a strumenti diversificati di sostegno alle spese abitative e forme di accompagnamento sociale che prospettano inedite sinergie tra la gestione dei servizi abitativi, i servizi sociali e le altre agenzie di welfare locale.

Implicitamente, si riconosce oggi la necessità di superare tanto i limiti storici di una logica rigida che ha fatto ricorso all’edilizia pubblica come esclusiva risposta a un insieme diversificato (e oggi accresciuto) di condizioni di disagio abitativo, quanto la tendenza radicata a impiegare l’edilizia pubblica per supplire a carenze in, o scarsa integrazione tra, altre aree di politica sociale. Si tratta di questioni che la nuova legislazione lombarda in materia di servizi abitativi ha inteso tematizzare, ma la cui urgenza, a uno sguardo attento alla quotidianità dei sistemi locali di welfare, è in gioco anche negli altri contesti regionali.

Condividere e collaborare per cambiare l’abitare

In Italia, alcune questioni di politica abitativa, a fronte del residualismo che caratterizza tanto le politiche per l’abitare in affitto che l’assistenza sociale, sono state lungamente demandate a soluzioni di residenzialità “minima” nella sfera della politica sociale, le quali, elettivamente delegate al privato sociale, hanno riprodotto forme di “trattamento differenziale” di gruppi sociali marginalizzati. È il caso delle persone senza fissa dimora o richiedenti asilo, ma è un tema persistente, ad esempio, anche nella gestione degli insediamenti informali di minoranze nomadi, nel trattamento delle dipendenze, o nell’applicazione della Legge Basaglia.

In questi campi, una integrazione fattiva tra politiche abitative e sociali, in cui le diverse sfere in gioco (con le relative strumentazioni e professionalità) dialoghino sinergicamente, è la posta in gioco per un cambio di paradigma. Ciò, ed è un dato intuitivo, presuppone la centralità della regia pubblica, che fa del servizio abitativo uno strumento di cittadinanza sociale. In questione vi è lo scarto che intercorre tra “governo della marginalità” ed estensione dei diritti sociali.

Il bisogno di fare integrazioni tra le politiche

L’integrazione fattiva tra le politiche riconosce la rilevanza delle interdipendenze tra sfere della vita sociale da cui dipende la piena partecipazione individuale alla società. Non solo l’autonomia abitativa nel settore dell’affitto richiede una stabilità reddituale, ma il perseguimento dell’integrazione lavorativa necessita di condizioni abitative stabili. Si tratta della sfida ancora in essere di condurre a sintesi la molteplicità di pratiche, strumenti, attori e competenze coinvolte, per ancorare l’integrazione delle politiche al lavoro di capacitazione delle persone e trasformare, nel lessico di Robert Castel, “collezioni di individui in collettivi”. Non si tratta solo di lavorare in rete, bensì di alimentare legami sociali, non di gestire strutture, ma di attivare processi, nella consapevolezza disincantata delle condizioni contestuali e degli spazi effettivi di manovra.

Affinché l’idea di “casa come servizio” sia fertile, sono poi necessarie anche trasformazioni delle condizioni strutturali che investono l’assetto del sistema abitativo. A rafforzare l’importanza di considerare l’alloggio come un fattore che possa essere “messo al servizio” contribuisce la diversa strutturazione del mercato del lavoro che sovente – soprattutto per i profili più giovani e qualificati – implica una ingiunzione alla mobilità e alla flessibilità che difficilmente consente di disegnare prospettive di vita ancorate a uno stesso luogo per un tempo lungo. Il lavoro è mobile, i contratti sono temporanei, le composizioni familiari e lavorative si giocano spesso in più luoghi e case contemporaneamente. La continuità reddituale richiesta dalla locazione collide con l’intermittenza di reddito indotta dalla flessibilità del lavoro.

Abitare bene: strategie possibili

La natura deregolata, la limitatezza dell’offerta e la struttura proprietaria frammentata del settore dell’affitto, in assenza di attori del Terzo Settore in grado di giocare un ruolo di scala e trasferimenti in grado di incidere sostanzialmente sui costi abitativi delle componenti fragili dell’inquilinato, mettono in tensione la capacità del sistema abitativo di generare opportunità.

Praticare una definizione di casa come servizio, e ripensare l’abitare nella complementarità con le altre sfere di welfare, presuppone una più ricca idea di abitare, nonché di considerare la molteplicità dei fattori (strutturali e contingenti, afferenti al contesto sociale e alle implicazioni delle scelte personali) che orientano le traiettorie abitative individuali. Queste indicazioni sono recepite ancora in modo marginale dall’azione pubblica e dalle proposte talora espresse dal Terzo Settore. In assenza di una cornice che integri fattivamente politiche abitative e sociali, la nostra enfasi sulla questione può apparire un esercizio acerbo.

Eppure, l’attenzione per le esperienze “di frontiera” è tanto più importante in virtù del carattere incompiuto dell’integrazione tra le politiche, rammentando esse come il welfare sia ancora un campo di sperimentazione, la cui osservazione prospettica illumina le condizioni di possibilità, i problemi, le contraddizioni e le soluzioni a venire che alimentano la riproduzione dei diritti sociali.

Cinque contributi per riflettere su un’integrazione fattiva tra le politiche

L’interpretazione dell’abitare come “servizio integrato” è il fil rouge che lega i diversi contributi al focus “L’abitare come politica di welfare: interdipendenze, criticità e prospettive” che chi scrive ha curato per il numero 1/2024 della rivista Politiche Sociali/Social Policies.

Si tratta di cinque saggi, oltre all’introduzione da cui questo Policy Highlight è tratto, che spaziano da riflessioni sulla letteratura comparativa negli studi abitativi e di welfare all’analisi dell’impatto che misure di sostegno all’affitto hanno sulla popolazione giovane in Italia, dallo studio di programmi per l’inclusione abitativa di migranti e richiedenti asilo in Südtirol fino all’approfondimento di esperienze di “collaborative housing” in Emilia-Romagna e Lombardia e di “housing first” in Piemonte.

Nello specifico, il contributo teorico di Emanuele Belotti e Sonia Arbaci discute lo sviluppo del dibattito negli studi abitativi e di welfare comparati, portando alla luce, attraverso un’originale prospettiva intersezionale, il nesso strutturale via via specificatovi tra ciascun regime di welfare e peculiari assetti del sistema abitativo. L’articolo di Marianna Filandri e Violetta Tucci, valutando l’efficacia delle misure regionali finanziate dal Fondo nazionale per il sostegno alla locazione, con riferimento specifico ai beneficiari giovani, espone il peso rivestito dalle scelte politiche operate alla scala nazionale quanto ad allocazione ed entità delle risorse.

Villa Mater: il welfare dei longennials a servizio della comunità

Il saggio di Daniela Leonardi sul programma Housing First in Piemonte mostra come sia l’integrazione tra le politiche, manifesta nel ruolo chiave giocato da misure di sostegno al reddito entro percorsi di autonomia abitativa, a fare del servizio abitativo uno strumento di cittadinanza per le persone senza fissa dimora. La centralità del tema dell’integrazione tra le politiche ritorna nell’articolo di Marzia Bona, Johanna Mitterhofer e Nicole Mair sui programmi per l’inclusione abitativa di migranti in Südtirol, che dimostra la relazione di mutua dipendenza tra e l’indivisibilità di strumenti per l’autonomia abitativa e l’integrazione lavorativa.

Il contributo di Chiara Lodi Rizzini sull’impiego di forme di abitare collaborativo in Emilia-Romagna e Lombardia investiga la capacità di inclusione sociale delle esperienze emerse nell’ultimo decennio, mettendo a punto una utile tipologia per classificare le stesse e interrogarne il nesso con le politiche sociali.