È un problema di risorse? “No, l’UPB conferma che gran parte dei finanziamenti stanziati non sono stati spesi”. Barbara Rosina, presidente del Consiglio Nazionale dell’Ordine degli Assistenti Sociali (CNOAS), commenta così il Focus su “L’attuazione del Livello essenziale delle prestazioni di assistenza sociale: il reclutamento degli assistenti sociali”, pubblicato dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio il 18 dicembre scorso.
Lo studio ha analizzato il raggiungimento dell’obiettivo, stabilito nella Legge di Bilancio 2021, di avere un rapporto pari a 1 assistente sociale ogni 5.000 residenti. L’UPB ha fotografato una situazione molto disomogenea in cui emerge una conclusione non sorprendente: mancano 3.216 assistenti sociali per raggiungere dappertutto questo livello essenziale, nonostante siano state stanziate risorse economiche che – secondo i calcoli dell’UPB – sarebbero sufficienti a coprire le lacune.
Quando l’estate scorsa abbiamo iniziato ad approfondire meglio questo ambito di lavoro ci siamo imbattuti in quello che abbiamo chiamato il “paradosso delle assistenti sociali”: apparentemente le risorse destinate ai servizi sociali non mancano, ma non vengono spese in misura adeguata. Abbiamo dunque deciso di analizzare il Focus dell’UPB anche con l’aiuto della presidente del CNOAS e di Marco Burgalassi, docente di Programmazione dei servizi alla persona all’Università Roma Tre.
LEP e autonomia regionale
Partiamo da un punto importante: cosa sono i LEP, ovvero i Livelli Essenziali delle Prestazioni? In breve, sono delle soglie stabilite a livello nazionale per far sì che ovunque sul nostro territorio siano soddisfatti alcuni bisogni ritenuti fondamentali. L’istituto dei LEP è stato introdotto nell’ambito della riforma costituzionale del 2001, che ha moltiplicato gli ambiti su cui le Regioni hanno autonomia e potestà legislativa esclusiva.
L’obiettivo è, appunto, garantire questa autonomia ma, al tempo stesso, tutelare la popolazione il Legislatore ha stabilito che lo Stato è tenuto a determinare “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (Cost. art. 117, c. 2, lettera m).
Sebbene il meccanismo dei LEP sia stato introdotto oltre un ventennio fa, in diversi ambiti i LEP non sono mai stati elaborati. Per questo motivo il processo di autonomia differenziata – avviato la settimana scorsa con la prima approvazione del Senato – impone di ragionare con attenzione sui LEP per evitare l’emersione o il peggioramento di disuguaglianze nel nostro Paese. Specialmente in ambito sociale.
I LEP sociali: piccoli passi avanti
L’assistenza sociale è un ambito in cui le Regioni hanno potestà legislativa esclusiva e, come avevamo raccontato l’estate scorsa, in questa materia si è registrato un grande ritardo nell’individuazione del LEP di riferimento. Nel 2020 è stato tuttavia avviato un percorso che ha comportato, in particolare, l’individuazione di un livello essenziale nel rapporto numerico tra assistenti sociali e popolazione residente in ogni ambito territoriale sociale (ATS)1, con un valore minimo pari a 1 : 5.000.
La Legge di Bilancio 2021 ha fissato questa soglia e stanziato apposite risorse per raggiungere il LEP. Il rapporto di 1 : 5.000 peraltro è stato considerato fin da subito solo come una soglia minima da raggiungere: la stessa Legge di Bilancio ha indicato un ulteriore “obiettivo di servizio” di 1 assistente sociale ogni 4.000 residenti.
Il Focus dell’UPB si concentra proprio su queste due soglie (LEP e obiettivo di servizio) e sull’impiego dei soldi stanziati per raggiungerle, organizzati in due fondi distinti: il Fondo Povertà e il Fondo di solidarietà comunale.
Fondo Povertà
La Legge di Bilancio 2021 ha riservato al raggiungimento del LEP e dell’obiettivo di servizio 180 milioni di euro in dotazione al Fondo nazionale per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale (Fondo Povertà)2. Concretamente queste risorse sono così concepite:
- sono destinate agli ATS;
- possono essere spese solo per il reclutamento degli assistenti sociali;
- sono accessibili solo agli ATS in cui ci sia già non meno di 1 assistente sociale ogni 6.500 residenti.
Per ogni assistente sociale assunto con contratto a tempo indeterminato è riconosciuto un contributo pari a 40.000 euro annui fino al raggiungimento del LEP; una volta raggiunto il LEP è previsto un altro contributo – pari a 20.000 euro annui per ogni AS assunto – fino al raggiungimento dell’obiettivo di servizio (1 : 4.000).
Il Fondo Povertà nel 2022 ha finanziato l’assunzione di 1.985 assistenti sociali, di cui la maggior parte reclutati per raggiungere la soglia di 1 assistente sociale ogni 5.000 residenti. I contributi versati dal Fondo per sostenere le assunzioni di assistenti sociali sono stati pari a circa 50 milioni di euro nel 2022 e a 64,8 milioni nel 2023.
Fondo di solidarietà comunale
Nei territori che non raggiungono la soglia di 1 assistente sociale ogni 6.500 residenti i Comuni possono accedere a un insieme di risorse all’interno del Fondo di solidarietà comunale (FSC)3. Queste risorse, a differenza del Fondo Povertà:
- sono destinate ai Comuni;
- sono destinate genericamente allo sviluppo dei servizi sociali (quindi possono essere usate anche per fini diversi dal reclutamento degli assistenti sociali, per esempio per l’assunzione di altre professionalità, per la realizzazione di nuovi servizi e prestazioni sociali, ecc.)4.
Dall’entrata in vigore di questo meccanismo il FSC ha versato tre tranche di pagamento per il potenziamento dei servizi sociali comunali: 216 milioni di euro solo per i Comuni delle Regioni a statuto ordinario (nel 2021) e poi 299 milioni (nel 2022) e 351 milioni (2023) anche per i Comuni di Sicilia e Sardegna.
Gli effetti delle risorse stanziate e la strada ancora da fare
A seguito delle risorse stanziate il numero degli ATS che raggiungono il LEP è cresciuto in quasi tutte le Regioni. Tuttavia, come mostra la figura, solo in Valle d’Aosta e Friuli-Venezia Giulia il LEP è pienamente raggiunto (e lo era già prima dello stanziamento dei Fondi); in Emilia Romagna e Sardegna quasi tutti gli ATS hanno raggiunto il LEP e in altre 3 Regioni solo la metà degli ATS è arrivata alla soglia (in Piemonte, Lombardia e Liguria). Tutte le altre Regioni sono molto lontane dal LEP.
Il problema non è solo a livello regionale: la mappa qui sotto mostra come ci sia un’elevata disomogeneità anche all’interno delle singole Regioni. Nelle Regioni meridionali in media un assistente sociale serve un bacino di più di 10.000 abitanti.
Nel suo Focus l’UPB, oltre a fotografare l’esistente, fa delle stime sulla strada ancora da percorrere per raggiungere i LEP dappertutto sul territorio nazionale. Secondo i calcoli dell’UPB mancano in tutto 3.216 assistenti sociali. La mappa qui sotto mostra il totale degli assistenti sociali che mancano in ciascuna Regione per raggiungere il LEP (la soglia di 1 AS ogni 5.000 residenti). La cartina, complementare rispetto a quella qui sopra, mostra una situazione variegata in cui il grosso delle lacune si registra nelle Regioni del centro-sud.
Per comprendere meglio il quadro complessivo è però utile andare oltre la soglia del LEP (1: 5 .000) e guardare al rapporto di 1 : 6.500. Questa soglia certifica infatti una situazione complessivamente migliore di altre, per quanto non ancora soddisfacente, e soprattutto permette di accedere alle risorse del Fondo Povertà espressamente dedicate al reclutamento di assistenti sociali. La mappa riportata poco sotto mostra, in percentuale, quanti degli assistenti sociali mancanti sono da assumere in territori dove attualmente non si arriva neanche alla soglia di 1 : 6.500.
La maggioranza degli assistenti sociali mancanti (57,3%) manca in territori in cui ci sono pochi o pochissimi assistenti sociali, con un’elevata concentrazione nel Sud Italia. Facciamo un esempio. In Piemonte per raggiungere il LEP mancano in tutto 47 assistenti sociali. Di questi, però, la maggior parte manca in territori in cui comunque è già raggiunta la soglia di 1 : 6.500 e sono solo 5 (10,6%) quelli mancanti per raggiungere questo rapporto in tutto il Piemonte. In Molise manca un numero simile di assistenti sociali: 50. Di questi, però, la maggioranza è concentrata in territori che non arrivano neanche alla soglia di 1 : 6.500 (37, cioè il 74%). Si tratta dunque di territori in cui ci sono pochi assistenti sociali e che non potranno accedere alle risorse dedicate del Fondo Povertà.
Per raggiungere ovunque almeno la soglia di 1 : 6.500 secondo le stime dell’UPB sono necessari circa 73,8 milioni di euro. Le risorse a disposizione nel FSC ammontano a poco più di 114 milioni. Le risorse potrebbero dunque essere sufficienti a raggiungere l’obiettivo, eppure nella maggior parte delle Regioni questo è ancora molto lontano.
Cosa è andato storto?
Il dato che emerge dal Focus è significativo e l’UPB individua alcune possibili spiegazioni per questa dinamica. Secondo Burgalassi, docente di Programmazione dei servizi alla persona, bisogna avere in mente due premesse per valutare nella giusta prospettiva il Focus: innanzitutto è ancora presto per fare una valutazione complessiva, perché “l'assunzione di personale nel pubblico impiego presuppone delle procedure complesse, con selezioni a cui possono presentarsi anche centinaia di candidati”.
Un altro elemento da considerare è che il calcolo fatto dall’UPB conteggia solo gli assistenti sociali assunti a tempo indeterminato (anche perché il Fondo Povertà, destinato al raggiungimento del LEP, finanzia solo quel tipo di contratto): i servizi pubblici talvolta assumono personale a tempo determinato oppure, tramite appalti, impiegano assistenti sociali assunti da enti del Terzo Settore. “Da questo punto di vista” - ragiona Burgalassi - “la ricognizione andrebbe perfezionata” per avere un quadro più oggettivo degli assistenti sociali realmente operanti nei servizi comunali.
In ogni caso, al di là di eventuali aggiustamenti, i dati contenuti nel Focus purtroppo non sono sorprendenti secondo il docente: “la disomogeneità nella disponibilità dei servizi sociali per i cittadini è un dato che conosciamo bene, emerge chiaramente anche dalla rilevazione dell’Istat sulla spesa sociale dei Comuni. Ed è inevitabile che a questo si associ anche una minore disponibilità di professionisti”. In pratica, se in alcuni territori non ci sono i servizi sociali non c’è neanche la necessità di assumere assistenti sociali.
Un meccanismo di finanziamento iniquo?
Una delle principali criticità individuate dall’UPB è la preclusione delle risorse del Fondo Povertà ai Comuni con meno di un assistente sociale ogni 6.500 residenti: “la previsione di un livello minimo di assistenti per accedere al contributo ha indebolito la portata perequativa dell’intervento. Gran parte delle risorse finora stanziate per il LEP non è stata utilizzata, nonostante l’elevato numero di enti sottodotati. Al contempo sono stati finanziati enti che avevano già raggiunto il LEP” (UPB, 7-8).
“Certo, chi sta sopra quella soglia può attingere al Fondo per la solidarietà comunale” sottolinea Burgalassi “però quel Fondo è dedicato in generale al potenziamento dei servizi sociali. Praticamente per assumere assistenti sociali devo togliere i soldi da altri servizi o prestazioni. Si crea così un meccanismo bizzarro, se non paradossale: posso assumere assistenti sociali solo riducendo dei servizi sociali, per arrivare al punto in cui potrò assumere altri assistenti sociali [con le risorse dedicate del Fondo Povertà]”.
Anche secondo la presidente del CNOAS Rosina questo meccanismo “non ha certamente aiutato, sebbene nelle premesse non volesse svantaggiare nessuno”. Da un lato questo sistema “riconosce il lavoro dei territori virtuosi”, dall’altro però non riesce a fornire un supporto a chi è in difficoltà. E non è necessariamente una questione di “intenzionalità”: non per forza le risorse del FSC non vengono impiegate per il reclutamento di assistenti sociali perché l’amministrazione comunale sceglie di dedicarle ad altro. Spesso queste risorse non vengono proprio utilizzate. E allora, sottolinea Rosina, “ci serve capire perché non sono state fatte le assunzioni. Quali sono i problemi organizzativi? Ci sono problemi di personale o di competenze?“
La difficoltà nella gestione dei due Fondi
A questo proposito l’UPB sottolinea come elemento di difficoltà l’impiego di due fonti di finanziamento diverse: i due Fondi hanno un funzionamento diverso, sono destinati a enti diversi (Comuni e ATS) e hanno meccanismi di rendicontazione e monitoraggio diversi tra loro.
In uno scenario così complesso si inseriscono quindi le difficoltà registrate da molti enti nel gestire pratiche amministrative e burocratiche più o meno complesse. Come sottolinea Rosina “nei Comuni serve una macchina organizzativa che faccia una valutazione dei bisogni del territorio - ovviamente anche con l’apporto dei servizi sociali stessi -, che presenti le domande di finanziamento, che si occupi della rendicontazione e del monitoraggio… oltretutto su Fondi che hanno modalità di monitoraggio e rendicontazione differenti. Nel confronto con chi lavora sul territorio abbiamo riscontrato che spesso manca il personale amministrativo oppure mancano le competenze per presentare questi progetti”.
Il rafforzamento delle competenze all’interno degli enti locali è un tema che emerge ciclicamente nel nostro Paese, e che recentemente è stato al centro del dibattito in relazione al PNRR (tanto che nel corso degli ultimi anni diverse fondazioni hanno avviato progetti in questo ambito, come la Compagnia di San Paolo o la Fondazione CRC).
Carenza di assistenti sociali?
Un’altra possibile spiegazione, non approfondita dall’UPB, è che in Italia non ci siano abbastanza assistenti sociali. Anche da questo punto di vista la situazione è molto variegata nel nostro Paese: secondo Rosina, se è vero che in alcune parti d’Italia ci sono “concorsi che vanno deserti, di assistenti sociali ce ne sono. Può essere legato alla scomodità dei territori, alla disponibilità di trasferimento da altre Regioni o alle forme contrattuali”.
Nel corso dell’ultimo decennio l’Italia ha ricominciato a investire nei servizi sociali (ne avevamo parlato anche qui). E l’ha fatto in modo uniforme sul territorio, anche in relazione al raggiungimento del LEP e all’implementazione di politiche pubbliche nazionali come il Reddito di Cittadinanza; per questo motivo molti territori, specialmente nel Sud Italia, hanno attivato servizi sociali che prima mancavano generando una maggior richiesta di assistenti sociali. A fronte di questa “elevata richiesta di assistenti sociali si è creato un mercato del lavoro particolarmente dinamico”, sottolinea Burgalassi, in cui gli assistenti sociali hanno più possibilità di scelta e optano per posti di lavoro meglio retribuiti (anche magari presso altri enti pubblici, come le ASL o il Ministero della Giustizia) e/o situati in località più appetibili (per questioni di vicinanza, facilità negli spostamenti, presenza di altre opportunità, ecc.).
Il confronto con esperti e professionisti restituisce una situazione complessa, in cui molte motivazioni si intrecciano. E l’autonomia differenziata, sottolinea Rosina, impone di mantenere alta l’attenzione sui LEP: “nelle fasi in cui, nei prossimi anni, sarà richiesto il nostro contributo, lavoreremo con l'obiettivo di garantire il più possibile che i LEP siano disegnati per essere garantiti in modo uniforme su tutto il territorio”. Per questo motivo è importante presidiare con attenzione e costanza un tema apparentemente settoriale e specifico come quello dei LEP: perchè (anche) da lì passa la tutela dei diritti sociali e di cittadinanza.
Note
- Gli ATS sono aggregazioni di Comuni realizzate per mettere in sinergia le risorse e integrare i servizi al fine di dare risposte ai bisogni del territorio. Gli ATS sono stabiliti dalle Regioni in base alla concertazione con gli Enti locali e, di norma, coincidono con i distretti sanitari.
- Il Fondo Povertà è stato istituito nel 2015 per finanziare l’avvio su tutto il territorio nazionale di una misura di contrasto alla povertà (il ReI – Reddito di Inclusione). A partire dal 2017 una quota delle risorse del Fondo è stata destinata espressamente ai servizi sociali territoriali. La Legge di Bilancio 2021 ha poi reso strutturale questa destinazione, stanziando 180 milioni annui del Fondo Povertà a favore degli ATS per l’assunzione di assistenti sociali a tempo indeterminato per il raggiungimento del LEP. Per approfondire l’organizzazione dei fondi legati al welfare leggi qui.
- Le risorse di questo fondo per il rafforzamento dei servizi sociali sono rivolte solo ai Comuni delle Regioni a statuto ordinario, di Sicilia e Sardegna. Sono dunque esclusi: Friuli Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta. La Legge di Bilancio 2021 ha attribuito a questo scopo 651 milioni a regime (dal 2030) per i Comuni delle Regioni a statuto ordinario e 113 per quelli della Regione Siciliana e della Regione Sardegna; nella stessa Legge sono indicate le cifre annue destinate a questa voce tra il 2021 e il 2030, fino al raggiungimento della cifra prevista a regime. Il funzionamento del FSC è stato modificato dalla Legge di Bilancio 2024, per approfondimenti si rimanda alla nota pubblicata dall’ANCI.
- Esiste un meccanismo per indirizzare i Comuni a spendere le risorse prioritariamente allo scopo di raggiungere il LEP e l’obiettivo di servizio ma l’impianto sanzionatorio è stato oggetto di critiche da parte della Corte Costituzionale, tanto che è stato rivisto nella Legge di Bilancio 2024. Per approfondimenti si rimanda alla nota pubblicata dall’ANCI.