POVERTÁ E INCLUSIONE /
Il non-puzzle della programmazione sociale: POVERI e COSÌ non SIA
Un volume per evidenziare criticità e punti di forza della lotta alla povertà nel 2016
17 agosto 2017

Ogni anno la Fondazione Zancan cura per Il Mulino un rapporto sull’andamento della lotta alla povertà. Tema centrale del Rapporto 2017, intitolato POVERI e COSÌ non SIA, è la programmazione nell’ambito delle politiche di contrasto alla povertà. Il volume è suddiviso in tre parti distinte, che affrontano con approcci teorici ed empirici il tema delle politiche, delle misure e dei servizi di contrasto alla povertà.


Pianificare la lotta alla povertà

La prima parte del volume affronta il tema della programmazione sociale attraverso un approccio insolito: il curatore Tiziano Vecchiato intrattiene un dialogo “a distanza” con il professor Alfred J. Kahn, che nel corso della sua vita si è occupato a più riprese di teorie e pratiche della programmazione. L’autore di questa sezione si impegna a fornire alcuni stimoli introduttivi, utili a spiegare che cosa negli anni ha indebolito la programmazione sociale in Italia.

La riflessione prende l’avvio dall’indicazione di due fondamentali limiti del sistema di welfare italiano: la scarsa efficacia degli interventi e la loro mancata riorganizzazione. Le risorse investite nel contrasto alla povertà non sono poche (almeno 45 miliardi di euro sono erogati ogni anno solo per trasferimenti monetari a persone in condizioni di difficoltà), ma sono poco efficaci nel raggiungere l’obiettivo di migliorare le condizioni di vita delle persone. Secondo i dati Eurostat del 2015, in Italia i trasferimenti sociali riducono la percentuale di popolazione a rischio di povertà solo di 5,5 punti percentuali. Questa cifra, al di sotto della media europea (8,6%), posiziona l’Italia al quintultimo posto nella classifica europea (sopra a Polonia, Lettonia, Grecia e Romania). Gli interventi e i trasferimenti monetari a contrasto della povertà, oltre ad essere poco efficaci, sono caratterizzati da una forte frammentazione. Secondo un’analisi effettuata sul periodo 2008-2011 (contenuta nel Rapporto 2012), a Milano una persona indigente “ha circa 65 possibilità di chiedere aiuto ai diversi livelli istituzionali, dal comunale al nazionale, potendo cumulare benefici, al netto degli aiuti privati” (p. 21). Non è fondamentale aggiungere ulteriori misure, ma promuovere una pianificazione organica che tenga conto delle azioni già presenti e le metta in relazione. Uno sguardo particolarmente attento deve poi essere rivolto alla verifica delle varie misure rispetto agli esiti attesi. Altrimenti, come sottolinea l’autore citando Saraceno, qualsiasi ulteriore azione di contrasto alla povertà “diventerà un ennesimo frammento non di un puzzle (perché manca un disegno organico e compiuto in cui tutto si incastri), ma di un assemblaggio casuale di trasferimenti di reddito, inefficiente e talvolta produttore di iniquità” (p. 55).


La difficile allocazione delle risorse

La seconda parte del volume, intitolata “Risorse non governate”, costituisce un’interessante raccolta di esempi e studi sulla programmazione delle politiche sociali e degli interventi di contrasto alla povertà. Il capitolo introduttivo fornisce un quadro completo delle misure approvate dalla fine degli anni ’90 al 2015 per sostenere in qualche modo il reddito di persone e famiglie. Accanto a numerosi bonus e interventi a carattere temporaneo, che sottolineano ancora una volta la mancanza di struttura e di programmazione in questo ambito, trova spazio una breve analisi della sperimentazione del Sostegno all’Inclusione Attiva (SIA). Questo strumento, come abbiamo già sottolineato, presenta diverse difficoltà. Il Rapporto 2017 individua come principali criticità i lunghi tempi d’attesa, l’elaborazione di criteri d’accesso troppo restrittivi (che impediscono a una parte di popolazione in condizioni di povertà di accedere alla misura) e la collaborazione non sempre efficace tra i diversi servizi coinvolti nel percorso di attivazione sociale e lavorativa dei beneficiari. Il capitolo individua poi alcuni aspetti di criticità rispetto all’allocazione delle risorse, che non sempre sono state spese in maniera efficace ed equa. Questa riflessione è portata avanti anche dal capitolo successivo, che invita il lettore ad approfondire il tema dell’equità nella spesa pensionistica (in Italia fortemente sproporzionata, con conseguenze negative in termini di giustizia intergenerazionale).

La seconda parte del volume rende conto anche di una ricerca condotta nel 2016 dalla Fondazione Zancan in collaborazione con il Centro di Servizio per il Volontariato Sardegna Solidale. La ricerca aveva lo scopo di approfondire le cause e le conseguenze dalla povertà in Sardegna e di individuare gli strumenti più utilizzati e più efficaci per contrastarla. Nell’indagine sono state coinvolte 55 famiglie sarde in condizione di povertà di lungo periodo e numerosi testimoni privilegiati (operatori sociali, rappresentanti delle istituzioni, esponenti di organizzazioni sociali e del volontariato). Uno dei risultati più significativi emersi dalla ricerca è la centralità del welfare generativo nel contrasto alla povertà. L’importanza di questo approccio, che si concentra sul riconoscimento e sulla valorizzazione delle risorse e delle qualità delle persone, si traduce nell’imperativo di realizzare politiche e servizi sempre più “con” (e non soltanto “per”) i poveri.


Le potenzialità da coltivare

Il welfare generativo costituisce un elemento chiave nella terza parte del volume, dedicata alla valorizzazione di quei concetti che dovrebbero essere alla base di una nuova programmazione sociale in materia di contrasto alla povertà. Elisabetta Neve, autrice del primo capitolo di quest’ultima sezione, sottolinea l’importanza di individuare e valorizzare le capacità spendibili non solo a vantaggio di se stessi e del proprio nucleo familiare, ma anche all’esterno di esso (capacità “a dividendo sociale”). La realizzazione concreta di questo approccio è però spesso frustrata da dinamiche organizzative e professionali. Sempre più il budget – e non la persona – è al centro degli interventi, e la logica della valorizzazione delle capacità individuali viene capovolta: “l’attivazione delle capacità diventa precondizione per l’ottenimento delle prestazioni, in una evidente ottica di ricatto” (p. 129). La conversione organizzativa e professionale ad un welfare generativo non distorto è quindi fortemente auspicata. Lo spazio e la motivazione dati alla persona nella fase di co-progettazione del percorso di aiuto costituiscono gli elementi su cui costruire questa nuova modalità di intervento.

Il secondo concetto fondamentale per la nuova programmazione è la valutazione dell’impatto sociale degli interventi. In questo senso la Riforma del Terzo Settore rappresenta un’evoluzione importante, in quanto vede nella valutazione dell’impatto sociale uno dei suoi pilastri. Più in generale, si registra un’attenzione maggiore a misurare qualitativamente e quantitativamente, nel breve e lungo periodo, il valore sociale di organizzazioni pubbliche e private. Un esempio di questo crescente interesse è la direttiva della Comunità Europea n. 2014/1995, che ha imposto alle aziende di una certa dimensione di pubblicare regolarmente informazioni sulle conseguenze delle proprie attività sulla società e sull’ambiente. Gli sforzi normativi a favore della valutazione dell’impatto sociale nei settori profit e no profit si pongono l’obiettivo di indurre le organizzazioni a interpretare questo aspetto sempre più come un obiettivo strategico della propria azione.

L’ultimo elemento individuato per una programmazione efficace e proficua è il passaggio dai trasferimenti monetari ai servizi. La pianificazione sociale, anche alla luce degli apporti del welfare generativo e della valutazione d’impatto, dovrà sempre più orientarsi verso la creazione e messa in rete di servizi. Essi rappresentano infatti il canale più idoneo per attuare una personalizzazione sistematica delle prestazioni e dei percorsi di inclusione, che si basi però su principi d’azione equi e coerenti. Questo cambiamento, per quanto non facile tecnicamente, deve essere la risposta all’esigenza di programmazione del nostro sistema di welfare: “non basta un buon elenco di azioni (chi fa che cosa), ma va associato alla mappa degli esiti attesi” (p. 56) e delle risorse messe a disposizione dal singolo e dalla comunità.


Riferimenti

Fondazione Emanuela Zancan (a cura di), 2017, POVERI e COSÌ non SIA. La lotta alla povertà – Rapporto 2016, Bologna, Il Mulino

 


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